II SA/Bk 782/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w A. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu kabotażowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w A. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącej spółki [...] w A. L. kwotę 705 (siedemset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku Komendant Powiatowy Policji w A., po rozpoznaniu sprawy, powołując się na art. 29 ust. 1, 87 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym nałożył na skarżące przedsiębiorstwo litewskie [...] z siedzibą w A. karę pieniężną w kwocie 15 tysięcy złotych z tytułu ujawnionego w czasie kontroli przeprowadzonej [...] października 2004 roku wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia oraz braku okazania wykresówki. Decyzja powyższa została w trybie odwoławczym (po rozpatrzeniu odwołania skarżącego przedsiębiorstwa) utrzymana w mocy decyzją ostateczną Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2005 roku. Organ odwoławczy powołując się na interpretację pojęcia "przewóz kabotażowy" przedstawioną w sprawie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego uznał, że przewozy wykonywane przez stronę są przewozami kabotażowymi tj. przewozami wykonywanymi pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium RP (zarobkowym transportem rzeczy wewnątrz obszaru innego państwa wykonywanym przez przedsiębiorcę zagranicznego). Skarżące przedsiębiorstwo miało zawartą umowę z głównym wykonawcą robót remontowych drogi krajowej Nr 8 Przedsiębiorstwem Drogowo-Mostowym B. S.A., w ramach której to umowy zobowiązało się do dokonywania stałych przewozów materiałów budowlanych związanych z robotami remontowymi drogi między miejscowościami położonymi w Polsce. Wykonywanie takiego przewozu tzw. kabotażowego, wymaga zezwolenia, którym skarżące przedsiębiorstwo nie dysponowało. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nawiązał do przepisów prawa wspólnotowego regulujących warunki wykonywania w państwach członkowskich usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w danym państwie, oraz do definicji – przewozu kabotażowego z art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym i definicji międzynarodowego transportu drogowego z art. 4 pkt 2 tejże ustawy. W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na tę decyzję litewskie przedsiębiorstwo podniosło zarzut obrazy przepisów art. 4 pkt 2, 4 pkt 12, 29 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne ich zastosowanie oraz obrazy art. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 roku ustanawiającego warunki wykonywania w Państwach Członkowskich usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie, poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie przez sąd decyzji organów obu instancji. Zdaniem strony skarżącej wykonywany przez nią przewóz żwiru z miejscowości K. na budowę drogi Nr 8 był niezarobkowym przewozem drogowym, o którym umowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym tj. przewozem wykonywanym na własne potrzeby. Przedsiębiorstwo [...] nie wykonywało przewozu kabotażowego, albowiem: – [...] nie posiada statusu przewoźnika i nie jest przedsiębiorstwem wykonującym usługi transportu rzeczy, – wykonywany transport żwiru nie stanowił wykonywania usługi na rzecz osoby trzeciej, a na rzecz wykonywanych przez siebie jako podwykonawcę robót – prac drogowych, – przewóz żwiru był w rzeczywistości przewozem na potrzeby własne. Skarżący wskazał na treść umowy zawartej między nim a wykonawcą głównym rehabilitacji i wzmocnienia drogi krajowej Nr 8, zgodnie z którą to umową skarżący miał wykonać te prace (rehabilitacja i wzmocnienie drogi) na odcinku Sz. - K. Przedmiotem umowy było wykonanie prac drogowych a nie transportowych, gdzie przewóz żwiru był elementem prac drogowych i nie stanowiących samodzielnej usługi transportu na rzecz Przedsiębiorstwa Drogowo-Mostowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarżące przedsiębiorstwo w piśmie złożonym [...] stycznia 2006 roku podtrzymało zarzuty skargi rozbudowując wcześniej przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga spółki [...] z siedzibą w A., R. L. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. narusza prawo. Przedmiotowa decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w A. w zaskarżonym zakresie dotyczącym kary pieniężnej 15.000 złotych - nałożonej z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia - naruszają zarówno przepisy prawa materialnego wskazane w ustawie z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i dlatego też uchybienia dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych Sąd uwzględnił działając z urzędu. W ocenie Sądu zasadzając karę pieniężną z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia organy administracyjne obu instancji dopuściły się obrazy przepisów art. 4 pkt 12 w zw. z art. 29 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z I.p. 1.3.1 Załącznika do tej ustawy - poprzez błędną interpretację definicji przewozu kabotażowego, dokonaną w sposób sprzeczny, z zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego, a przejawiającą się w przyjęciu - wbrew dyspozycji art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 - iż wykonywanie przez zagranicznego przedsiębiorcę, nie będącego przewoźnikiem, niezarobkowego przewozu drogowego towaru na potrzeby własne, a więc pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, stanowi kabotaż. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. organy obu instancji dopuściły się ponadto naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) - poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na nieustalenie: po pierwsze - czy skarżąca spółka l. dokonywała spornego przewozu żwiru wyłącznie na potrzeby wykonywanych prac budowlanych objętych umową nr [...] z dnia [...] lipca 2004 roku, czy też był to przewóz towaru wykonywany w ramach zarobkowego świadczenia usługi transportowej na rzecz osób trzecich, oraz po drugie - czy przewożony żwir był własnością skarżącego przedsiębiorcy. Ustalenia te - w kontekście przyjęcia przez Sąd w/w obrazy przepisów prawa materialnego - mogą mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc z uwagi na powstanie tych uchybień należało wyeliminować obie decyzje z obrotu prawnego w zaskarżonej przez stronę części. Podstawową kwestią sporną, zaistniałą pomiędzy stronami niniejszego postępowania, była kwestia dotycząca interpretacji pojęcia przewozu kabotażowego i związanej z tym prawidłowości zakwalifikowania czynności wykonanej przez stronę skarżącą jako przewozu kabotażowego bez zezwolenia. Zdaniem Sądu dla wyjaśnienia powyższej kwestii najistotniejsze jest dokonanie prawidłowej analizy i interpretacji przepisów prawa krajowego w aspekcie unormowań wspólnotowych zawartych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającego warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie. Należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 roku każdy przewoźnik zajmujący się zarobkowym drogowym przewozem rzeczy, posiadający licencję wspólnotową, zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 881/92 jest uprawniony, na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu, do wykonywania czasowego zarobkowego drogowego transportu rzeczy w innym Państwie Członkowskim, zwanego dalej odpowiednio "kabotaż", bez konieczności posiadania siedziby przedsiębiorstwa lub innej instytucji na jej terytorium. Z przepisu powyższego jasno wynika, iż według unormowań wspólnotowych kabotażem jest wyłącznie wykonywanie czasowego zarobkowego transportu drogowego rzeczy w innym Państwie Członkowskim. Zdaniem Sądu wspólnotowe przepisy prawa wtórnego, ustanawiającego warunki wykonywania w Państwie Członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie stanowią wyraźnie, iż kabotaż odnoszony winien być wyłącznie do wykonywania usług transportowych (przewozów rzeczy) na rzecz osób trzecich. Stanowisko to znajduje - w ocenie Sądu - potwierdzenie również w doktrynie, która odnosząc się do zagadnienia kabotażu drogowego w kontekście wspomnianego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 - stwierdza, że kabotaż oznacza wykonywanie usług transportowych (tak m.in.; R. Ostrihansky /w:/ "Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki pod red. Barcza, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 876). W konsekwencji należy podzielić stanowisko pełnomocnika strony skarżącej i przyjąć, że z przewozem kabotażowym mamy do czynienia wyłączanie wtedy, gdy świadczona jest usługa o charakterze zarobkowym polegająca na przewozie po drogach towarów lub osób. Zdaniem Sądu nie oznacza to, iż przewozy kabotażowe de facto wykonywane są wyłącznie przez przewoźników zagranicznych, albowiem z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika jedynie, iż tylko przewoźnicy zagraniczni mogą wykonywać przewóz kabotażowy w ramach uzyskanego zezwolenia. Tak więc, jeśli przedsiębiorca zagraniczny, albo inny podmiot pochodzący z kraju członkowskiego Wspólnoty Europejskiej lub kraju trzeciego nie będący przewoźnikiem (a nawet w ogóle nie będący przedsiębiorcą), świadczy na terenie Polski usługę o charakterze zarobkowym polegającą na przewozie po drogach towarów na rzecz osób trzecich i czyni to bez zezwolenia (którego zresztą nie może uzyskać w świetle art. 29 ust. 1 cyt ustawy), to winien w takiej sytuacji podlegać karze pieniężnej w wysokości 15.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z I.p. 1.3.1 Załącznika do tej ustawy. Dlatego należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż z samego faktu, że skarżąca spółka nie uzyska stosownego zezwolenia, albowiem nie posiada statusu przewoźnika i nie jest uprawniona do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego nie można wywodzić braku możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu wykonywania przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. Zasadnie -zdaniem Sadu - organ odwoławczy przyjął, iż zwrot zawarty w I.p. 1.3.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - "bez wymaganego zezwolenia" oznacza zarówno sytuację, gdy przewoźnik zagraniczny wykonuje przewóz kabotażowy, jak i sytuację, gdy przewóz taki wykonuje inny podmiot, któremu zezwolenie w ogóle nie może być wydane. Organ prawidłowo przyjmuje, iż to że kontrolowany podmiot nie spełnia warunków podmiotowych uzyskania zezwolenia, albowiem nie posiada licencji i nie jest przewoźnikiem drogowym, a zatem o zezwolenie starać się nie może - nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska, iż podmiot ten może wówczas wykonywać takie przewozy. Niemniej - w ocenie Sądu - organy obu instancji - powołując się na definicje przewozu kabotażowego zawartą w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym -nieprawidłowo oraz wbrew unormowaniom wspólnotowym - przyjęły, iż jakikolwiek przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi przewóz kabotażowy, którego wykonywanie bez zezwolenia podlega karze pieniężnej określonej w I.p. 1.3.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu należy przyjąć, iż stosując prowspólnotową wykładnię prawa krajowego należy uznać, iż z przewozu kabotażowego trzeba wyłączyć przewozy wykonywane przez przedsiębiorcę zagranicznego na potrzeby własne, mające charakter niezarobkowy i wykonywany pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie wszystkie warunki o których mowa w art. 4 pkt 4 a -d ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 kpa. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt FI SA 420/98, nie publik.). W konsekwencji należy uznać, iż organy obu instancji z uwagi na wskazane wyżej uchybienia proceduralne zobowiązane będą ponownie wyjaśnić, czy skarżąca spółka wykonywała czasowy zarobkowy transport drogowy rzeczy na terytorium Polski, a więc przewóz kabotażowy bez zezwolenia, czy też przewoziła towar (żwir) kupiony przez siebie na potrzeby swojej podstawowej działalności gospodarczej, a wiec wyłącznie na potrzeby prac budowlanych określonych w umowie nr 17/2004 z dnia [...] lipca 2004 r. zawartej z Przedsiębiorstwem Drogowo-Mostowym "B." S.A., dotyczących remontu odcinka drogi krajowej Nr 8. W sytuacji ustalenia, że skarżąca firma budowlana wykonywała przewóz na potrzeby własne, organy inspekcji transportu drogowego zobowiązane będą w dalszej kolejności ustalić, czy skarżący przedsiębiorca posiadał stosowne zaświadczenie na przewozy na potrzeby własne. Brak jednoznacznych ustaleń w zakresie spełniania przez skarżącą spółkę litewską, wszystkich przesłanek potrzebnych do zakwalifikowania jej przewozu jako niezarobkowego przewozu na potrzeby własne - nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełną kontrolę prawidłowości (legalności) zaskarżonych decyzji administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś orzekając zwrot kosztów postępowania - na podstawie art. 200 tej ustawy. w zw. z art. 205 § 2 i § 3 i art. 210 § 1 cytowanej ustawy oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)