II SA/Bk 782/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. B. i H. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących K. B. i H. B. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona przy następującym stanie faktycznym: H. O. we wniosku z dnia [...] 06.2007 r. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie wydania H. B. pozwolenia na budowę otwartego zbiornika na gnojówkę na działkach nr [...] położonych w miejscowości S. Gm. Sz. zakończonej decyzją ostateczną Starosty Z. z dnia [...] 09.2006 r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż nie zapewniono jej jako stronie udziału w tym postępowaniu. Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] 06.2007 r. wznowił postępowanie w powyższej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] 07.2007 r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] 09.2006 r. nr [...]. Organ stwierdził, że H. O. nie może być uznana za stronę w postępowaniu w sprawie wydania H. B. pozwolenia na budowę otwartego zbiornika na gnojówkę, ponieważ jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji H. O. stwierdziła, że usytuowanie w bliskiej odległości od jej domu zbiornika otwartego na gnojowicę świńską i wydzielający się z niego zapach ogranicza jej prawo własności. Pominięcie jej osoby w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę tego zbiornika jest dla niej krzywdzące. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] 09.2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz uchylił decyzję z dnia [...] 09.2006 o pozwoleniu na budowę otwartego zbiornika na gnojówkę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wszelkie dokumenty określone art. 33 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, że w przypadku omawianego przedsięwzięcia nie ma potrzeby tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono minimalne odległości dla projektowanego obiektu zgodnie z § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) oraz uzgodnieniem z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w B. (postanowienie z dnia [...] 05.2006 r.). Z tej decyzji wynika, że odległość od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić - 50 m. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że budynek gospodarczy na działce H. O. usytuowany jest w odległości 43 m od projektowanego zbiornika. Zatem działka nr [...] należąca do H. O. znajduje się w obszarze oddziaływania otwartego zbiornika na gnojówkę i jej właścicielka winna być uznana za stronę na każdym etapie prowadzonego postępowania. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł również o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 09.2006 r. Ze względu na fakt, iż obiekt został wybudowany i jest użytkowany – H. B. w dniu [...]11.2006 r. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy organ odwoławczy umorzył również postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego H. B. i K. B. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 7 Kpa poprzez zaniechanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia mając na uwadze interes społeczny i interes strony, 2. art. 11 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, 3. art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez uznanie, że H. O. jest stroną w niniejszym postępowaniu oraz postępowaniu prowadzonym w celów ustalenia warunków zabudowy, 4. art. 75 Kpa poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów do wyjaśnienia sprawy, 5. art. 107 § 1 Kpa poprzez ograniczenie się organu do uzasadnienia faktycznego decyzji i braku wskazania wszystkich podstaw prawnych wydanej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie wniosku H. O. Skarżący wskazali, że § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej określa minimalne odległości dla projektowanego zbiornika od okien budynków mieszkalnych. Dokumentacja projektowa opracowana na potrzeby budowy została zatwierdzona, bowiem przedmiotowy zbiornik zlokalizowany jest na działce skarżących w odległości ok. 70 m od okien budynku mieszkalnego i ok. 43 m od budynku gospodarczego. Przed zatwierdzeniem dokumentacji i wydaniem decyzji o warunkach zabudowy Urząd Gminy w Sz. uzyskał zgodę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. Na działce H. O. znajduje się budynek gospodarczy, zaś w odległości nie mniejszej, niż 50 m od wybudowanego zbiornika nie ma żadnego budynku przeznaczonego na pobyt ludzi w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji, skoro najpierw projektowany, a następnie wybudowany zbiornik otwarty na gnojówkę usytuowany jest w takim miejscu i w takich odległościach, które przewidują obowiązujące przepisy, to nie można przyjąć, że oddziaływuje on na sąsiednie działki. W takim przypadku nie może być mowy o tym, że H. O. jest stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu ustalenia warunków zabudowy i uzyskania pozwolenia na budowę i to zarówno biorąc pod uwagę przepisy Kpa, jak i przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że lokalizacja naszego zbiornika jest zgodna z przepisami prawa i wydanym pozwoleniem na budowę. Skarżący zarzucili również, iż Wojewoda P. wydał zaskarżoną decyzję bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, bowiem oparł swoje ustalenia jedynie na mapie dołączonej do decyzji i nie przeprowadził żadnych innych dowodów w zakresie ustalenia faktycznych odległości na gruncie np. poprzez oględziny. Zaskarżona decyzja nie zawiera też wyczerpującej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż organ nie wskazał w sposób jednoznaczny, co jest podstawą uchylenia decyzji Starosty Powiatowego. Nie wiadomo czy jest to fakt, że na działce znajduje się budynek przeznaczony na pobyt ludzi, czy też to, że zbiornik usytuowany bliżej niż 50 m od granic działki H. O. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. uznał przedstawione zarzuty za niezasadne i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził m.in., że nie kwestionuje niezgodności odległości określonych w decyzji o warunkach zabudowy od otworów okiennych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi, lecz stwierdza, że ustalona minimalna odległość to 50 m, natomiast najbliższy budynek na działce H. O. znajduje się w odległości 43 m, zatem w ocenie organu nie budzi wątpliwości fakt, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania i H. O. winna być uznana za stronę na każdym etapie prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że część zarzutów w niej podniesionych zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz uchylająca ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę otwartego zbiornika na gnojówkę i umarzająca postępowanie. Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji, a następnie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę było ustalenie, iż wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zasadniczo o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym stosownie do treści art. 28 Kpa decyduje interes prawny wskazany przez podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został jednak uregulowany przez przepis szczególny – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do treści art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem właściciel, użytkownik wieczysty i zarządca nieruchomości sąsiadującej z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w tym postępowaniu musi wykazać w oparciu o przepisy prawa, iż w konkretnej sytuacji budowa obiektu budowlanego w sąsiedztwie ich nieruchomości spowoduje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości. Wprowadzenie tego pojęcia miało na celu precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich, a w efekcie określenie możliwości ich występowania jako stron w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organy badając istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa prawidłowo oparły się na definicji strony zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu budowlanego – zbiornika otwartego na gnojówkę został ustalony stosownie do § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) w decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w B. Z decyzji tej wynika w szczególności, że minimalna odległość od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić 50 m. W wydanej w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odnośnie planowanej inwestycji nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Według dokumentacji projektowej przedmiotowy obiekt budowlany miał być zlokalizowany w odległości ok. 70 m od okien budynku mieszkalnego i ok. 43 m od budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], której właścicielką jest H. O. Takie usytuowanie tego obiektu niewątpliwie nie narusza wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ograniczył się do wskazania, że usytuowanie projektowanego zbiornika w odległości 43 m od budynku gospodarczego na działce H. O. tj. w odległości mniejszej niż odległość 50 m, a więc wymaganej minimalnej odległości od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powoduje, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania tego zbiornika i H. O. powinna być uznana za stronę postępowania. W ocenie Sądu, stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia. W sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zostały zachowane wymagane odległości nie ma podstaw do stwierdzenia, że sąsiednie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływaniu obiektu budowlanego. Organ nie wskazał żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przez H. O. jej nieruchomości, z powodu powstania w sąsiedztwie spornego zbiornika. Natomiast sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi temu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji uprawnienia H. O. do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie wynikają również z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego. Przepis ten przewiduje, że obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001 sygn. akt IV SA 2085/98, LEX nr 55752). W konsekwencji, skoro organ odwoławczy nie wykazał, że działka, do której H. O. przysługuje prawo własności znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie było podstaw do przyjęcia, że H. O. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornego zbiornika. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba dodać, że w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednakże podnoszone dolegliwości nie mogą być uznane za ograniczenie w możliwości zainwestowania tych działek, gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W związku z wyłączeniem udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli nieruchomości sąsiednich, które nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu wskazuje się, że właściciel nieruchomości w przypadku naruszenia prawa własności w wyniku immisji spowodowanych budową obiektu budowlanego na gruncie sąsiednim może dochodzić swych roszczeń w postępowaniu cywilnym (Z. Kostka, Prawo budowlane – komentarz, Gdańsk 2005, str. 69 – 70). Należy też wskazać na wady wydanej decyzji dotyczące jej uzasadnienia, które niewątpliwie narusza warunki określone w art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa również z zasad ogólnych, w szczególności zasady udzielania informacji wyrażonej w art. 9 Kpa oraz zasady przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, zawartej w art. 11 Kpa. Wyjaśnienie podstawy prawnej polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń, ewentualnie dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie dlaczego przyjął daną wykładnię przepisu. Organ II instancji pomimo, iż wydał odmienne rozstrzygnięcie merytoryczne niż organ I instancji, to poza wskazaniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie podał podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia, w szczególności związanych z trybem wznowienia postępowania, w ramach którego zaskarżona decyzja została wydana. Stwierdzenie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i w związku z tym podlega uchyleniu z pewnością nie spełnia wymogów uzasadnienia prawnego decyzji. Podobnie należy ocenić uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Strona może mieć również uzasadnione wątpliwości, co do przesłanek wydanej decyzji biorąc pod uwagę lakoniczny sposób przedstawienia ich przez organ. Przedstawione naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić wskazane powyżej okoliczności. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 w/w ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).