II SA/Bk 782/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia od poniesienia części kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] września 2018 r. znak [...], którym zwolniono W. W. z ponoszenia połowy obciążających go kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Burmistrz S. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego dotyczące rozgraniczenia nieruchomości W. W. i H. W. na łączną kwotę 4 000 zł i obciążył nimi strony postępowania po połowie, tj. każdego po 2000 zł. Postanowienie Burmistrza zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...] grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie II SA/Bk 115/18 oddalił skargę od orzeczenia SKO. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. W. W. wystąpił do Burmistrza S. o zwolnienie go od kosztów postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na "ciężką sytuację osobistą i majątkową". Wskazał, że jedynym źródłem jego utrzymania jest renta rolnicza w wysokości 886 zł, a posiadane grunty rolne oddał w dzierżawę, gdyż nie jest w stanie na nich pracować. Nie posiada oszczędności. Jest osobą schorowaną, wymaga leczenia, stosuje specjalną dietę. W przypadku pożyczenia kwoty 2000 zł obowiązek spłaty rat uniemożliwi mu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Z otrzymywanej renty pokrywa, jak wskazał, koszty energii elektrycznej, leków, dojazdu do lekarzy, koszty wywozu odpadów, zakupu żywności i odzieży. W postępowaniu wszczętym powyższym wnioskiem uprawniony pracownik socjalny sporządził kartę informacyjną zawierającą dane o sytuacji wnioskodawcy. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Burmistrz, orzekając na podstawie art. 267 K.p.a., zwolnił W. W. z połowy obciążających go kosztów, tj. z kwoty 1000 zł. Ustalił, że wnioskodawca jest osobą samotną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury KRUS, której wysokość wynosi 886 zł. Jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 7,2780 ha (co wynika z umowy dzierżawy). Gospodarstwo wydzierżawił na okres 10 lat na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2017 r., jednak z tytułu dzierżawy nie otrzymuje pieniędzy. Wydatkuje miesięcznie kwotę około 607 zł na utrzymanie. Kwota ta nie obejmuje wydatków na zakup żywności. Wnioskodawca choruje przewlekle, jest pod opieką lekarza, stale przyjmuje leki. Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza sytuacji finansowej wnioskodawcy uprawnia do wniosku, że nie jest on w stanie ponieść w całości obciążających go kosztów postępowania rozgraniczeniowego, bowiem mogłoby to spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Występują zatem przesłanki do zwolnienia go od tych kosztów. Jednakże, zdaniem Burmistrza, istotny dla zakresu zwolnienia jest zapis § 4 umowy dzierżawy, zgodnie z którym czynsz dzierżawny został ustalony w wysokości podatków i innych ciężarów związanych z własnością nieruchomości, co daje kwotę roczną około 600 zł. Zawierając umowę na takich warunkach wydzierżawiający świadomie pozbawił się środków finansowych na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb bytowych, co – zdaniem Burmistrza - ma swój kontekst moralny. Zawarcie niekorzystnej umowy przez wnioskodawcę i pozbawienie się potencjalnego dochodu powinno zostać uwzględnione przy orzekaniu o zwolnieniu, ze względu na zasady współżycia społecznego. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył W. W., który wniósł o jego uchylenie w części odmawiającej zwolnienia. Wyjaśnił, że organ zastosował niesprawiedliwą i krzywdzącą dla niego interpretację umowy dzierżawy. Tymczasem on zawarł tę umowę nie będąc jeszcze świadom wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Także według uzyskanych przez niego informacji, nie może umowy wypowiedzieć przed upływem terminu, bowiem nie został na dzierżawcę nałożony obowiązek zapłaty czynszu. Dzierżawca nie zgadza się również na wcześniejsze rozwiązanie umowy oraz na jej zmianę przez wprowadzenie obowiązku zapłaty czynszu. Brak jest również osób, które mogłyby go wspomóc finansowo. Wniósł o orzeczenie zwolnienia z kosztów w całości. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. SKO w Ł. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji i na podstawie tego samego materiału dowodowego, którego nie uzupełniał. Także ocenił, że nie występują okoliczności uzasadniające zwolnienie wnioskodawcy w całości z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jednakże nieco odmiennie niż organ pierwszej instancji uzasadnił odmowę zwolnienia wyłącznie w połowie. Wyjaśnił, że choć niewątpliwie wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, jednakże jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,2780 ha oraz działki siedliskowej wraz z budynkami. Przybliżona wartość tego gospodarstwa to około 302 160, 73 zł, którą to wartość organ wyliczył na podstawie ceny 1 ha gruntu w województwie podlaskim - 41 517 zł. Kolegium oceniło, że wymagane koszty postępowania rozgraniczeniowego można wyegzekwować z powyższego majątku i nie ma podstaw aby obciążać nimi pozostałych podatników. Kolegium wskazało, że wnioskodawca sam przyczynił się do powstania kosztów odmawiając ustalenia granicy według zgodnego oświadczenia stron. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego W. W. Zarzucił naruszenie art. 267 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zażalenia od postanowienia pierwszoinstancyjnego w sytuacji, gdy jego sytuacja jest wyjątkowo trudna i zachodzą podstawy do zwolnienia go w całości z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zarzucił również naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez nieuzasadnione odwoływanie się do przybliżonej wartości jego gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy zostało ono oddane w dzierżawę, a skarżący nie jest w stanie na dzierżawcę (siostrzenicę) nałożyć obowiązku zapłaty czynszu dzierżawnego. Wskazał, że zapłata kwoty 1000 zł przekracza jego możliwości finansowe z uwagi na wysokość otrzymywanej emerytury 886 zł i konieczność ponoszenia wydatków na własne utrzymanie, w tym zakup leków. Wyjaśnił, że jest świadomy ponoszenia konsekwencji swoich działań, jednak w momencie zawierania umowy dzierżawy nie było jego zamiarem pogorszenie swojej sytuacji lecz zachowanie gospodarstwa rolnego. Nie zgodził się na ustalenie granicy według "zgodnego oświadczenia stron", bowiem musiałby się w ten sposób zgodzić na pomniejszenie jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie, w wyniku którego przyznano skarżącemu zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego w połowie, tzn. w kwocie 1000 zł. Podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 267 K.p.a., zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania, organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od ponoszenia opłat i kosztów postępowania administracyjnego przyznawane na podstawie art. 267 K.p.a. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że powinno zostać poprzedzone wszechstronnym ustaleniem faktycznej sytuacji finansowej i życiowej strony wnioskującej o zwolnienie, następnie wszechstronną i rzetelną analizą tej sytuacji (z zachowaniem reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego w całokształcie, co wynika z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), której organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Kluczowa w sprawie, w której orzeczenie ma charakter uznaniowy, jest także treść art. 7 K.p.a., zgodnie z którym stanie przez organy na straży praworządności, podejmowanie z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ma uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Słuszny interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" to klauzule generalne wskazujące, że w ramach uznania administracyjnego organ korzysta z pewnej swobody i może wybrać określone konsekwencje prawne w danym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne uprawnia organ do szerszych możliwości decyzyjnych niż orzekanie w granicach związania. Nie oznacza jednak dowolności. Orzekając zatem w granicach uznania administracyjnego na podstawie art. 267 K.p.a. organ ma obowiązek wskazać, czy w sprawie zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów w całości lub w części. Jeśli taką stwierdzi, to według ww. przepisu – "może" stronę zwolnić w całości lub w części. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Organy orzekające prawidłowo uznały, że w sytuacji skarżącego zwolnienie częściowe realizuje wymagania przewidziane w art. 7 K.p.a., a jednocześnie uzasadniły, dlaczego nie zwolniły strony od kosztów w całości, mimo niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 267 K.p.a. oraz pozostałych przepisów wskazanych w skardze. Sytuacja finansowa skarżącego nie jest szczególnie skomplikowana, a zgromadzone dokumenty były wystarczające dla jej wszechstronnej oceny. Żaden z organów ani też Sąd nie kwestionują, że sytuacja finansowa skarżącego nie jest łatwa. Bezspornie uzyskiwane dochody w kwocie 886 zł miesięcznie, przy kwocie 607 zł wydatków miesięcznych wskazanych przez skarżącego (które to wydatki uwzględniają również koszty leczenia) oraz przy dodatkowo ponoszonych wydatkach na żywność, to kwoty niewysokie i pozwalające na zaledwie skromną egzystencję. Orzekanie na podstawie art. 267 K.p.a., a więc w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza jednak wyłącznie sprawdzenia bilansu wydatków i dochodów, zaś postanowienie wydane na tej podstawie nie jest efektem matematycznego wyniku. Orzekając na podstawie art. 267 K.p.a., w tym uwzględniając interes społeczny (art. 7 K.p.a.) jako element orzekania na podstawie uznania, organ ma obowiązek uwzględnić szerszy kontekst sytuacji strony. W ramach tych szerzej postrzeganych okoliczności uwzględniono umowę dzierżawy, którą skarżący zawarł w dniu 24 listopada 2017 r., na podstawie której to umowy czynsz dzierżawny ustalono wyłącznie w wysokości podatków i innych ciężarów (około 600 zł rocznie). Ocena organów obydwu instancji co do skutków zawarcia tej umowy dla niniejszego postępowania różniła się. Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący powinien ponosić konsekwencje niekorzystnej dla siebie umowy nieprzewidującej czynszu. Organ drugiej instancji wyliczył wartość gospodarstwa rolnego według ceny 1 ha gruntu i wskazał, że mogłoby ono stać się przedmiotem egzekucji w przypadku nieuiszczenia części kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący natomiast wskazał, że z uwagi na niezawarcie w umowie obowiązku zapłaty czynszu, nie może umowy wypowiedzieć ani zmienić. Zdaniem Sądu, rację mają organy, że treść tej umowy jest okolicznością niepozwalającą na uznanie, że skarżący nie powinien ponosić żadnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zauważyć należy, że skarżący – niezależnie od otrzymywanych co miesiąc dochodów z tytułu renty - jest właścicielem gruntów rolnych. Wydzierżawienie tych gruntów faktycznie bezczynszowo na stosunkowo długi okres 10 lat pozbawiło skarżącego potencjalnego dochodu, który mógłby zostać uzyskany i wspomóc skromną wysokość renty. Zawarcie umowy dzierżawy było zatem działaniem w sensie ekonomicznym na niekorzyść skarżącego. Skarżący zawierając umowę dzierżawy godził się na to, że przez długi czas z majątku nie będzie czerpać żadnych korzyści, co jest zgodą na pogorszenie sytuacji ekonomicznej. Zgoda ta dotyczyła braku możliwości dysponowania majątkiem i czerpania z niego dochodu, a w związku z tym jej konsekwencje nie mogą zostać pominięte. Interes społeczny (art. 7 K.p.a.) w sprawie niniejszej wyraża się natomiast w tym, że zwolnienie właściciela nieruchomości z obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego przenosiłoby ciężar tych kosztów na podatników. Tymczasem niekorzystne w sensie ekonomicznym zadysponowanie majątkiem nie może przerzucać negatywnych skutków tego działania na ogół społeczeństwa. Na to zwracając uwagę i odmawiając w części zwolnienia mimo ustalenia niskich dochodów, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Oceniły sytuację strony w całokształcie okoliczności i wyprowadziły z niej konsekwencje prawne, które uzasadniły, a wyprowadzone wnioski nie są dowolne. Dodać należy, że z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący korzystał ze świadczeń z pomocy społecznej (vide k. 120 akt adm.). Nie deklaruje on także zadłużenia, jak też nie ma innych osób na utrzymaniu. Choruje przewlekle, jednakże wydatki na lekarstwa wliczono do ogólnych kosztów utrzymania wynoszących 607 zł (poza wydatkami na żywność) i zostały one uwzględnione w ocenie sytuacji strony. Ocenę zatem organów Sąd podziela i akceptuje, bowiem przy faktycznie trudnej sytuacji ekonomicznej strony ("niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów"), całokształt okoliczności uzasadniał zwolnienie go od kosztów w połowie, tj. w odniesieniu do kwoty 1000 zł. Spłatę tę można rozłożyć nawet na niewielkie raty. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, co wynika z art. 152 Kodeksu cywilnego. Co do zasady więc koszty rozgraniczenia nieruchomości obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w ww. przepisie. Ta okoliczność również nie może ujść uwadze przy orzekaniu w sprawie niniejszej na podstawie art. 267 K.p.a. Dodać należy, że subiektywne przekonanie skarżącego o istnieniu podstaw do zwolnienia w całości od kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest wystarczające do uzyskania zwolnienia i nie oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy o obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i w sposób budzący zaufanie obywateli do organów (art. 8 K.p.a.). Także orzeczenie nie w całości po myśli skarżącego nie oznacza, że organ naruszył zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zdaniem Sądu, dokonana ocena sytuacji majątkowej skarżącego jako niedającej podstawy do uwzględnienia wniosku w całości pozostaje w granicach uznania administracyjnego, w tym została należycie uzasadniona zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Prowadziło to do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego orzeczono jak w sentencji.