II SA/Bk 785/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr[...] , ustalającej na wniosek Z. A. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy N. ustalił, na wniosek Z. A., warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy na działce o nr[...], w miejscowości N. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i nie była przedmiotem odwołania. W dniu 31 marca 2011r. Wójt Gminy N., na podstawie art. 155 kpa, zmienił decyzję z [...] stycznia 2011r. w ten sposób, że wyrażenie "zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy" zmienił na "rozbudowa, z przebudową budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo – remontowo produkcyjny łodzi z laminatu". W dniu 9 kwietnia 2011 r. D. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] stycznia 2011r. oraz decyzji zmieniającej z [....] marca 2011r. Podała, że budynek w którym odbywa się produkcja, to była drewniana stodoła, która w projekcie na budowę jej domu jest przedstawiona jako obiekt do rozbiórki. Wyjaśniała, że do śmierci ojca budynek ten był własnością ojca i matki, a obecnie matka użyczyła go na rzecz Pana A.. Wnioskodawczyni podniosła dodatkowo, że załącznik graficzny nr 2 do decyzji – mapka, jest nieaktualny, gdyż jej dom na tej mapce przedstawiony jest jako budynek gospodarczy. Do wniosku D. W. dołączyła też zdjęcia dokumentujące bliskość stodoły przekształconej na zakład produkcyjny z jej budynkiem mieszkalnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] czerwca 2011r. nr[...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy N. z [...] marca 2011r. Z kolei decyzją z [...] lipca 2011r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2011r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji należy traktować jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach określonych w art. 156 § 1 kpa. Omawiając poszczególne przesłanki organ stwierdził, że kwestionowana przez D. W. decyzja z [...] stycznia 2011r. nie jest dotknięta żadną z wymienionych wad kwalifikowanych. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, że opisana decyzja została wydana przez właściwy organ oraz, że istniała podstawa prawna do jej wydania, tj. art. 59 ust.1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując z kolei przesłankę rażącego naruszenia prawa organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, co należy rozumieć pod tym pojęciem, a następnie uznał, że kwestionowana decyzja zawiera wprawdzie wady, ale nie stanowią one rażącego naruszenia prawa. Wśród wad decyzji organ wymienił brak wszystkich załączników wymaganych § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 29 sierpnia 2003r., tj. części tekstowej i graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że warunki zabudowy zostały wydane dla zmiany sposobu użytkowania budynku, a nie dla nowej zabudowy oraz, że projekt decyzji został uzgodniony przez Starostę Powiatowego w A., Powiatowy Zarząd Dróg w A. i Marszałka Województwa P., brak wyników analizy organ uznał za naruszenie prawa mniejszej wagi. W ocenie Kolegium także brak wskazania skali na mapie stanowiącej załącznik do decyzji też nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Badając kwestionowaną decyzję pod kątem pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, organ stwierdził, że nie jest ona dotknięta żadną z tych wad. Z podanych względów SKO nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności tych ustaleń. Na skutek wniosku D. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. SKO powtórzyło, że oceniania decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie istniejących przepisów prawa – art. 59 ust.1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja nie zawiera w sobie też wad, które można określić jako rażące naruszenia prawa, natomiast dostrzeżone wady, stanowią naruszenie prawa mniejszej wagi. W tym zakresie Kolegium powieliło rozważania i argumentację zawartą w decyzji SKO z [...] lipca 2011r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności w zakresie nieaktualności mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, organ wyjaśnił, że kopia mapy została sporządzona przez właściwe Starostwo Powiatowe w A. w dniu 16 listopada 2010r. i organ nie miał podstaw do kwestionowania treści tej mapy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku D. W. wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz decyzji Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2011r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej. W obszernym uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że skarżąca nie została właściwie zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i możliwości wypowiedzenia się o dowodach zgromadzonych w sprawie, albowiem skierowane do niej wezwanie zostało wysłane na adres miejsca stałego zamieszkania, a nie na adres faktycznego jej pobytu we Francji. Dalej pełnomocnik skarżącej stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 2011r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera nazwy gminy, której organem jest wójt. W skardze podkreślono również, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż dotyczyła inwestycji już zrealizowanej. Jak wynika zaś z ewidencji działalności gospodarczej wnioskodawca od 5 października 2007r. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji łodzi wycieczkowych i sportowych w stodole przeznaczonej do rozbiórki i przekształconej już na budynek warsztatowo – produkcyjny. Pełnomocnik skarżącej zwrócił też uwagę na wadliwość sporządzenia załączników do decyzji (brak podpisu osoby uprawnionej do wydanie decyzji), która powoduje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest niekompletna i może budzi obawy co do prawidłowości przeprowadzonej analizy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2011r., ustalającej na rzecz Z. A. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy na działce o nr ewid. [...] w miejscowości N., a nie sama decyzja o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcia te pozostają wprawdzie w pewnym związku, ale tylko w tym znaczeniu, że jedno z nich rozstrzyga o prawidłowości drugiego i to w dość ograniczonym zakresie. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma bowiem ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Podkreślić należy, iż tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Analizując zarzuty skargi w kontekście opisanych przesłanek należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że brak właściwego zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie kwalifikuje się do żadnej z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Jest to wadliwość procesowa, której zaistnienie może co najwyżej uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skoro w kontrolowanej sprawie ocenianie są wyłącznie przesłanki nieważnościowe, to powołanie się na przesłankę wznowieniową wykracza poza ramy toczącego się postępowania. W ocenie Sądu decyzja z [...] stycznia 2011r. nie jest też, wbrew temu, co wywodzi pełnomocnik skarżącej, dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ocenianą decyzję podpisał Sekretarz Gminy, działający z upoważnienia Wójta Gminy N. Wprawdzie na pieczęci osoby podpisującej decyzję brak jest nazwy gminy, której organem jest wójt, tym niemniej jednoznaczne oznaczenie miejsca jej wydania (N., dnia 04.01.2011r.), nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o Wójta Gminy N., który ze względu na miejsce położenia działki nr [...] był organem właściwym do wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się z kolei do okoliczności opisanych w pkt III skargi, a mianowicie faktu prowadzenia przez Z. A. działalności gospodarczej związanej z produkcją łodzi w zaadaptowanej do tych celów stodole, która była przeznaczona do rozbiórki, wyjaśnić należy, że ujawnienie tych okoliczności nie skutkuje, wbrew wywodom skargi, stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r., przedłożonej przez uczestnika postępowania na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r., wynika bowiem bezsprzecznie, że budynek gospodarczy (stodoła), który inwestor zamierza użytkować jako budynek warsztatowy nie jest objęty obowiązkiem rozbiórki. W tych okolicznościach organ właściwie zastosował przepisy art. 60 i 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając na ich podstawie warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek warsztatowy. Przed przystąpieniem do oceny wad decyzji z [...] stycznia 2011r., opisanych w pkt IV skargi, wyjaśnić należy, że rażące naruszenia prawa polega na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w niej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, lub które uprawniały organ do wydania tej decyzji. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub tez ich odmówiono (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89, ONSA 1989, w 1, poz. 50). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi, zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 Kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Strona skarżąca nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy upatruje w tym, że dołączone do tej decyzji załączniki w postaci części testowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostały podpisane przez osobę uprawnioną do sporządzenia takiej decyzji. W ocenie składu orzekającego opisane powyżej nieprawidłowości przy sporządzeniu analizy, o ile mają wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy, co uzasadniałoby uchylenie jej w trybie zwykłym, to jednakże nie są to naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Za takim zakwalifikowaniem powyższych wady przemawia dodatkowo fakt, że w przypadku ustalania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku (o co wystąpił inwestor w przedmiotowej sprawie) zakres analizy jest ograniczony. Nie jest, bowiem ustalana linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość jej górnej krawędzi oraz geometria dachu. Brak zatem podpisania i opieczętowania załączników do decyzji przez uprawnioną osobę nie może uznane za rażące naruszenie prawa. Wprawdzie mapa, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, obarczona jest wadami, ale brak wskazania na niej skali oraz brak informacji o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie mogą być, jak słusznie przyjęło Kolegium, uznane za rażące naruszenie prawa. Informacja o skali mapy znajduje się, bowiem w sentencji decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponadto mapa ta jest odpowiednikiem mapy dołączonej do wniosku inwestora, na której istnieje informacja z dnia 16 listopada 2010r. Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosty A., że jest to kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oceniając pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał, że nie stanowią one rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności decyzji I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Organ w uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy, na podstawie których orzekał, a następnie omówił je odnosząc do stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazać należy, iż naruszenie art. 107 § 3 Kpa uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji gdyby miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, nawet uzasadnienie decyzji, nie w pełni odpowiadające wyżej wskazanym wymogom, nie uzasadnia uchylenia decyzji, jeżeli nie ma to wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.