II SA/Bk 786/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylono decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B., po otrzymaniu od zarządcy domu Spółdzielnia Mieszkaniowa R. K. w B. informacji, o tym że B. O. nie opłaca na bieżąco (za miesiąc marzec - kwiecień 2013 r.) należności za zajmowany lokal mieszkalny, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania wpłaty dodatku mieszkaniowego, przyznanego decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] stycznia 2013 r., w wysokości 244,44zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 lipca 2013 r. W związku z zawiadomieniem o wszczęciu wyżej opisanego postępowania B. O. złożyła pismo - "sprzeciw", w którym oświadczyła, iż opłaciła wszystkie należności za zajmowany lokal i nie zalega z wpłatami do Spółdzielni Mieszkaniowej. W odpowiedzi na to pismo, organ poinformował, iż wznowienie wypłacania dodatku mieszkaniowego może nastąpić dopiero po uregulowaniu istniejących zaległości powstałych w okresie otrzymywania dodatku mieszkaniowego oraz po dostarczeniu do organu zaświadczenia wystawionego przez spółdzielnię o uregulowaniu zaległości. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. orzekł o wstrzymaniu od dnia 1 lipca 2013 r. wypłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., powołując się na pismo zarządcy domu o braku bieżących opłat czynszu za zajmowany lokal mieszkalny. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, B. O. wskazała, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności, a mianowicie, iż Strona wypełniła obowiązek wynikający z prawomocnej decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] stycznia 2013 r., przyznającej 6-miesięczny dodatek mieszkaniowy. Skarżąca podkreśliła, iż na bieżąco opłaca należności za zajmowany lokal, czego potwierdzeniem jest pismo z dnia 3 czerwca 2013 r. oraz zaświadczenie wydane przez zarządcę domu SM "R. K." z dnia 13 czerwca 2013 r. Stwierdziła, iż podjęta przez organ I instancji decyzja o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego jest bezprawna i niesłuszna, w szczególności narusza i ogranicza jej prawa oraz stanowi naruszenie dóbr osobistych, co upoważnia ją do ubiegania się o rekompensatę i odszkodowanie finansowe. Ponadto domagała się wypłacenia na rzecz zarządcy domu, przyznanego na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), w wyniku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jednakże dla prawidłowego zastosowania ww. przepisu organ orzekający - w formie decyzji administracyjnej - o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, musi bezspornie ustalić, że uzyskujący dodatek mieszkaniowy nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny oraz że istnieją nieuregulowane (na dany okres) zaległości. Powyższe oznacza, że to organ przyznający dodatek mieszkaniowy i jednocześnie otrzymujący zawiadomienie o nieopłaceniu na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny ma stwierdzić, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności z tytułu czynszu. Zatem zadaniem organu jest weryfikowanie informacji zarządcy budynku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26.08.2010r. sygn. akt IIISA/Łd268/10). Jak wynika zaś z materiału dowodowego, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia kwestii nieuiszczenia przez B. O. czynszu. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie opierając się bezkrytycznie jedynie na informacji zarządcy budynku o zaleganiu w opłacie czynszu za m-c marzec i kwiecień 2013r., nie czyniąc w tym zakresie żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych oraz bez należytego rozważenia i odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony i rozważony, nie zebrano bowiem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Podkreślono przy tym, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę (co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto zauważono, że organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 k.p.a), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a). Mając powyższe na względzie oraz fakt dołączenia przez Panią B. O. do złożonego odwołania zaświadczenia z SM "R. K." z dnia 13 czerwca 2013 r., informującego o braku zaległości w opłatach eksploatacyjnych z tytułu dopłat do dodatku mieszkaniowego za okres luty - maj 2013 r., niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia, czy istnieją nieuregulowane (na dany okres) zaległości w opłacie czynszu. Odnosząc się do kwestii ewentualnych "rekompensat i odszkodowań" podnoszonych przez stronę w złożonym odwołaniu, wskazano, że nie mogą być one przedmiotem rozpatrywania w przedmiotowej sprawie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, B. O. wywiodła skargę do tutejszego sądu administracyjnego, wnosząc o: rozpatrzenia i załatwienia sprawy o niesłuszne i bezprawne wstrzymanie przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. wypłaty dodatku mieszkaniowego, który jak podkreśliła skarżąca został je przyznany zgodnie z prawem na okres 6 miesięcy, zapłaty cofniętego dodatku mieszkaniowego w całości do zarządcy domu na pokrycie części opłat czynszowych oraz bezzwłocznego załatwienia sprawy na korzyść skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wszczęte wobec niej postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa i zaufania do organu i Państwa oraz wiązało się z wyrządzeniem skarżącej poważnych szkód majątkowych. Zdaniem skarżącej Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B., bezprawnie i niesłusznie zdecydował o wstrzymaniu wypłaty wcześniej przyznanego dodatku mieszkaniowego i fakt ten winien być stwierdzony. Skarżąca podkreślił, że wstrzymanie wypłaty przedmiotowego dodatku pozbawiło ją możliwości normalnego funkcjonowania, życia, załatwiania spraw. Stanowiło bezprawne pozbawienie przyznanej wcześniej prawomocną decyzją pomocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie przepisu art. 138 § 2 kpa zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 kpa., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, nadal więc chodzi o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie, takie jak brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, brak dopuszczenia obligatoryjnego dowodu czy niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w konkretnym przypadku tryb przewidziany w art. 138 § 2 kpa. Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji naruszył normy prawa procesowego w powyższym zakresie, albowiem nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, stanowiącego podstawę wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego konieczne jest ustalenie w sposób bezsporny, że uzyskujący dodatek mieszkaniowy nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny oraz że istnieją nieuregulowane (na dany okres) zaległości. Powyższe oznacza, że to organ przyznający dodatek mieszkaniowy i jednocześnie otrzymujący zawiadomienie o nieopłaceniu na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny ma stwierdzić, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności z tytułu czynszu. Zadaniem organu orzekającego było zatem zweryfikowanie informacji zarządcy budynku. Tymczasem Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. bezkrytycznie oparł się na informacji zarządcy budynku o zaleganiu w opłacie czynszu za m-c marzec i kwiecień 2013 r., nie czyniąc w tym zakresie żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych oraz bez należytego rozważenia i odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż w sprawie niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia, czy istnieją nieuregulowane (na dany okres) zaległości w opłacie czynszu, a więc zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wykazał ponadto, że zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Organ akcentował przy tym, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Powyższe ustalenia organu II instancji uznać należy za prawidłowe. W istocie, bowiem jak dowodzi materiał sprawy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.