II SA/Bk 786/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu przeniesienia prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu K., gmina Ch., powiat b., jako 1/6 udziału w działce nr [...] o pow. 0,69 ha na rzecz A. N. (powoływanego dalej jako "Wnioskodawca"), będącego właścicielem budynku mieszkalnego, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. decyzją nr [...] z dnia [...] września 1972r., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. Nr 3, poz. 15) przejęło od W. N. na własność Skarbu Państwa za świadczenia emerytalne gospodarstwo rolne, położone w obrębie K., gm. Ch. Decyzją tą wyłączono spod przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabudowania, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności rolnika, zlokalizowane na działce, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu K. jako działka nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. A. N. (jako spadkobierca W. N.) zwrócił się do Starosty Powiatu B. o nieodpłatne przyznanie na jego rzecz prawa własności 1/6 udziału Skarbu Państwa (obecnie gminy Ch.) w zabudowanej działce siedliskowej nr [...], położonej w obrębie K., gm. Ch., która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego jego ojca W. N., przekazanego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r . o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53, powoływanej dalej w skrócie: "ustawą zmieniającą") przekazał nieodpłatnie na własność nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu K., gmina Ch., powiat b., jako 1/6 udziału w działce nr [...] na rzecz A. N., będącego właścicielem budynku mieszkalnego, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości (działce), stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ w pierwszej kolejności stwierdził, iż podmiotowa przesłanka wynikająca z art. 6 ustawy zmieniającej została przez Wnioskodawcę spełniona, albowiem prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w B. sygn. akt. [...] dokonano działu spadku po H. i W. N., przyznając drewniany budynek mieszkalny, posadowiony na działce nr [...], położonej w obrębie K., gm. Ch. na rzecz A. N. Ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym z uwagi na treść ww. postanowienia wpisano w dziale III księgi wieczystej nr [...], prowadzonej w IX Wydziale ksiąg Wieczystych Sadu Rejonowego w B., dla działki nr [...]. Odnosząc się z kolei do przesłanki przedmiotowej art. 6 ustawy zmieniającej organ podkreślił, iż budynek mieszkalny, którego właścicielem był W. N., znajdował się na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie K. i wchodzącej w skład jego gospodarstwa rolnego, przekazanego Skarbowi Państwa w zamian zaświadczenia emerytalne w 1972 roku. Z ustaleń organu wynikało również, że w 1979 roku grunty wsi K. zostały objęte postępowaniem scaleniowym, w tym również działka nr [...], na której znajdowały się zabudowania, uprzednio wchodzące w skład gospodarstwa W. N. W wyniku scalenia gruntów wsi K., za objęte scaleniem działki nr [...] i [...] (stanowiące własność p. L. i W. Z.) oraz działkę nr [...] (stanowiącą wówczas własność Skarbu Państwa) wydzielono ekwiwalent zamienny w postaci działki nr [...], będącej współwłasnością małżeństwa Z. w 5/6 udziału i Skarbu Państwa w 1/6 udziału. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że realizacja roszczenia, wynikającego z art. 6 na rzecz Wnioskodawcy, w odniesieniu do powstałej w wyniku scalenia działki nr [...] jest możliwa jedynie w części, obejmującej 1/6 udziału Skarbu Państwa. Organ zasygnalizował jednocześnie, że nie ma możliwości prawnych do zniesienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym współwłasności i wydzielenia oraz przyznania prawa własności odrębnej nieruchomości, obejmującej budynek, stanowiący własność Wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. Z. (powoływany dalej jako "Skarżący") wskazując, że przyznanie przez Starostę, jako reprezentanta współwłaściciela, tj. Skarbu Państwa 1/6 przedmiotowej działki, której odwołujący jest współwłaścicielem w wielkości 5/6 stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady prawa własności. Autor odwołania zaakcentował jednocześnie, że działka o numerze [...] ma powierzchnię 0,55 ha, a były właściciel budynku mieszkalnego użytkował go na zasadzie prawa dożywocia i nie był właścicielem gruntu, na którym stał dom. Skarżący zwrócił uwagę, że w latach 1979 – 1993 budynek należący poprzednio do Wincentego Nowodworskiego nie stał na odrębnej nieruchomości gruntowej, oznaczonej indywidulanym numerem geodezyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało za treść art. 6 ustawy zmieniającej wyjaśniając, że przepis ten przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków (jego spadkobiercom), bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile tylko budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Definiując natomiast zastosowane w ww. przepisie pojęcie "budynku znajdującego się na działce gruntu" SKO wskazało, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pod tym pojęciem należy rozumieć "każdą rozpoczętą budowę takiego budynku bez względu na jego stadium, mogącą stanowić odrębny przedmiot własności. Przy czym nie ma znaczenia stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocena, czy zabudowania te nadają się do użytku. Zdaniem Kolegium nie ma też podstawy do zwężającej wykładni art. 6 ustawy zmieniającej, ograniczającej jego zastosowanie tylko do takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu orzekania, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki. Odnosząc powyższe uregulowania do prowadzonej sprawy SKO przyjęło, że skoro przedmiotowy budynek istnieje to przyjąć należy że istnieje też przedmiot, pozwalający jego właścicielowi na ubieganie się o własność działki gruntu, na której ten budynek został wzniesiony. Jednak w związku z tym, że przedmiotowy budynek posadowiony jest na działce, której prawo własności posiadają dwa podmioty, tj. Skarżący (w części 5/6) oraz Skarb Państwa (w części 1/6), to organ I instancji mógł stwierdzić przeniesienie prawa własności jedynie z tej części współwłasności, którą dysponował. Co więcej, zdaniem SKO, nieuprawnionym działaniem organu administracji byłaby jakakolwiek modyfikacja udziału we własności nieruchomości. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Kolegium powołało orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym, nie jest dopuszczalny zwrot w trybie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo w skarżonej decyzji przeniesiono jedynie prawo własności w części 1/6 działki nr [...]. Przeniesiono zatem jedynie własność należącą uprzednio do Skarbu Państwa, pozostawiając nienaruszoną współwłasność Skarżącego w udziale 5/6. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł W. Z. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: - art. 2, 21, 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności; - art. 6 k.p.a, w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady praworządności; - art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w związku z ustawą z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność państwa, na podstawie które W. N. przekazał nieruchomości rolne w zamian za świadczenia pieniężne; - art. 6 ustawy z dn. 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym poprzez błędną jego wykładnię; - art. 1 ust. 1 i art. 109 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezawiadomienie Burmistrza Ch. o toczącym się postępowaniu w sprawie przeniesienia prawa własności nieruchomości A. N.; W uzasadnieniu powyższych zarzutów Skarżący podkreślił, że nieruchomości o nr geod. [...] o pow. 0,69 nie ma już we wsi K. gm. Ch., albowiem w wyniku podziału w drodze decyzji Starosty Powiatu B. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 16 sierpnia 2016 r. AR.6740.3.13.2016 działka ta jest już inną nieruchomością. Stwierdzenie zatem nabycia nieodpłatnie prawa własności do niej nie może być wykonane, ponieważ zmienił się stan prawny. Zdaniem Skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenie nieodpłatnego nabycia prawa własności nie może być też wykorzystywane do weryfikowania innych postępowań, tj. postępowania w wyniku którego przeprowadzono scalanie gruntów przez Wojewodę B. decyzją z [...] września 1979 r. Skarżący zwrócił jednocześnie uwagę, że obecnie grunt pod budynkiem, który chce nieodpłatnie uzyskać Wnioskodawca nie jest własnością Skarbu państwa, a tylko współwłasnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadało informacji o wydanej przez Starostę Powiatu Białostockiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku jednak z tym, iż powyższa decyzja posiada aktualnie walor ostateczności, to Skarżącemu przysługuje wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2016 r. uczestnik postępowania A. N. wniósł o oddalenie skargi argumentując, że wszelkie działania Skarżącego zmierzają w istocie do likwidacji przysługujących uczestnikowi postępowania roszczeń do domu i działki nr [...]. Końcowo podkreślono również, że Skarżącemu przysługuje jedynie 5/6 udziału w działce nr [...], zatem przyznanie Wnioskodawcy 1/6 udziału w tej działce w żaden sposób nie narusza praw Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie zaś z treścią art. 145 p.p.s.a. uchylenie przez sąd decyzji możliwe jest w razie stwierdzenia: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2016 r. o stwierdzeniu przeniesienia na rzecz A. N. (spadkobiercy W. N.) prawa własności 1/6 udziału w działce oznaczonej nr [...] o pow. 0,69 ha, przejętej na własność Państwa na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] września 1972 r., wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. Nr 3, poz. 15). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., nr 10, poz. 53 ze zm.), zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej możliwy jest zwrot ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych. Rozstrzygając powyższe należy na wstępie wskazać, że celem regulacji zawartej w art. 6 ustawy zmieniającej było uporządkowanie stosunków własnościowych przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także odejście od oderwania własności budynków od działki gruntu na której je wzniesiono (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2002 r. sygn. akt III CZP 37/02, LEX 53712). Analiza uregulowań prawnych zawartych w art. 6 ustawy prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie gwarantuje właścicielom budynków, które pozostały własnością rolnika po przekazaniu gospodarstwa rolnego (wraz z działką gruntu na której budynki te były posadowione) na rzecz Skarbu Państwa, bezpłatnego przekazania na ich rzecz tej samej co do powierzchni, działki geodezyjnie wyodrębnionej, która była przedmiotem przekazania w zamian za świadczenie emerytalno-rentowe, ale tylko takiej działki która jest zabudowana, a więc nieruchomości co do zasady odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków. Przy czym jak wyraźnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) przepis art. 6 zdanie 1 ustawy zmieniającej stanowi w sposób wyraźny o prawie do działki gruntu, a zatem do fizycznie określonej i wydzielonej części nieruchomości, stanowiącej – w wyniku jej wydzielenia z obszaru całej przekazanej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego – odrębną nieruchomość. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej powinna rozstrzygać zarówno o przeniesieniu własności działki jak i jej wielkości. Nie zachodzi zatem potrzeba wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej decyzji o podziale nieruchomości i zatwierdzeniu tego podziału. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1180/91, pub. w ONSA z 1994 r., nr 1, poz. 3; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 928/08, Lex nr 518006). W wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt V CSK 400/11 – Lex nr 1219511, Sąd Najwyższy stwierdził, że utrzymywanie odrębnej własności nieruchomości budynkowej oraz gruntowej nie jest racjonalne. Taka dwoistość nie została jednak wyeliminowana przez unormowanie przewidziane w analizowanym art. 6 ustawy zmieniającej, albowiem nie ma on zastosowania, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest to, że przepis ten nie pozwala organowi administracji publicznej na nieodpłatne przekazanie działki w drodze decyzji administracyjnej wówczas, gdy przed wejściem w życie powołanej ustawy działka ta nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, lecz własność osoby fizycznej (uchwała NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPK 24/00, OSNA z 2001 r., nr. 3, poz. 106). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni się zgadza z poglądem zaprezentowanym w powołanym wyżej orzeczeniu. Prawidłowa wykładnia analizowanego art. 6 ustawy zmieniającej uniemożliwia bowiem zwrot w trybie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej ułamkowo wyrażonego udziału we współwłasności danej nieruchomości także w wypadku, gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa i osób fizycznych. Tym samym zgodzić się należy ze Skarżącym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wcześniej organ I instancji dokonując odmiennej wykładni spornego przepisu, dopuścił się naruszenia prawa materialnego i miało to wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na sprzeczność, jaka pojawiła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Otóż SKO powołując się na tezę ww. wyroku NSA sygn. akt I OSK 127/14 o niedopuszczalności zwrotu w trybie art. 6 ustawy zmieniającej ułamkowo wyrażonego udziału, wyprowadziło na jej podstawie przeciwny wniosek, a mianowicie, że w decyzji organu I instancji prawidłowo przeniesiono jedynie prawo własności w części 1/6 działki nr [...]. Ta sama niekonsekwencja rozstrzygnięcia została powielona w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sadu zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu również z tego względu, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 li. b) p.p.s.a. w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu [...] sierpnia 2016 r. Starosta Powiatu B. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dokonanym w związku z tym podziale m.in. działki o nr [...]. Wydana decyzja, zdaniem Sądu, stanowi nowy dowód w sprawie, nie znany SKO w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, który mógłby - jak przyznało samo Kolegium w odpowiedzi na skargę - stanowić podstawę do wznowienia kontrolowanego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, które wydał decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy, kierując się przedstawionym przez Sąd poglądem prawnym, winny dokonać prawidłowej wykładni przepisu art. 6 ustawy zmieniającej. Z uwagi zaś na uchylenie decyzji organów obu instancji rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą też ocenić nowy materiał dowodowy w postaci decyzji Starosty Powiatu B. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone decyzje. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.