II SA/Bk 786/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczeń wychowawczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lipca 2017 roku numer [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta A. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A., poinformował D. T. o wstrzymaniu od najbliższego terminu płatności, tj. [...] listopada 2016 r., wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego decyzją [...] wydaną dnia [...] maja 2016 r. na dziecko A. T., urodzoną [...] marca 2002 r., z uwagi na niedostarczenie dokumentów wskazanych . w piśmie nr [...] skierowanym w dniu [...] listopada 2016 r. dotyczących dochodów małżonka – R. W. W dniu [...] listopada 2016 r. D. T. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A., odwołanie od ww. pisma. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez panią D. T. od pisma z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta A. Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A., informującego o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego decyzją [...] z dnia [...] maja 2016 r. na dziecko A. T. Powyższe postanowienie SKO zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 65/17 uchylił postanowienie organu II instancji. SKO w S. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję (pismo z dnia [...].11.2016 r.)w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] wtrzymał od listopada 2016 r. wypłatę świadczeń wychowawczych przyznanych decyzją [...] z dnia [...].05.2016 r. na dziecko: A. T., ur. [...]. W podstawie prawnej organ wskazał m.in. art. 23 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. póz. 195). Wstrzymanie wypłaty świadczenia nastąpiło, z uwagi na to, iż p. D. T. pomimo wezwania organu nie przedłożyła organowi stosownych dokumentów dotyczących dochodu jej męża za listopad 2016 r. a jedynie oświadczenie, że nie może dostarczyć zaświadczenia o dochodzie męża, gdyż przebywa on za granicą. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła D. T. W odwołaniu zarzuciła naruszenie przez organ I instancji prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez przytoczenie jako podstawy do wtrzymania płatności świadczenia wychowawczego okoliczności, która nie jest ustawową przesłanką umożlwiającą wstrzymanie płatności ww. świadczenia (powołano się na "niedostarczenie dokumentów", a przesłanką do ewentualnego wstrzymania płatności jest zgodnie z ustawą "odmowa udzielenia lub nieudzielenie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego") oraz wydanie decyzji po bezpodstawnym wzywaniu i żądaniu od skarżącej "dokumentów dotyczących dochodów małżonka – R. W." mimo, że takie dokumenty nie mają wpływu na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawa ustalonego decyzją [...] z dnia [...].05.2016 r. Wyjaśniła, że R. W. jest jej mężem od [...].10.2016 r. dopiero od tego dnia jest członkiem jej rodziny i w związku z tym nie może dokumentować jego dochodów z 2014 r. Wskazała, że złożyła prawidłowo wypełniony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, oraz wszelkie do niego załączniki wymienione w art. 13 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, obecnie udzieliła stosownych wyjaśnień. Zdaniem skarżącej nie zachodzą podstawy (ani prawne, ani faktyczne) do wstrzymania świadczenia wychowawczego przyznanego na jej córkę A. T. Z uwagi na powyższe wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą", w myśl którego wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętej wywiadem. Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy do wstrzymania wypłaty świadczenia może dojść wyłącznie wówczas, gdy osoba otrzymująca świadczenie nie wywiąże się z obowiązku złożenia wyjaśnień poprzez odmowę ich złożenia jak również niezłożenia ich w wyznaczonym przez organ terminie, a nadto, że wyjaśnienia te do tyczą okoliczności mających wpływ na prawo do tych świadczeń, a więc zarówno w zakresie prawidłowości ich przyznania jak i dalszego ich wypłacania. Przy czym to, czy dana okoliczność ma wpływ na prawo do świadczeń musi znaleźć swoje uzasadnienie w przepisach prawa materialnego określających warunki na jakich świadczenie to jest przyznawane. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżącej przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na jej dziecko A. T., gdy rodzina składała się z dwóch osób, tj. z wnioskodawczyni i dziecka. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. p. D. T. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. o ponowne przeliczenie dochodu jej rodziny z uwagi to, iż [...].10.2016 r. zawarła związek małżeński z R. W., który pracuje na umowę o pracę w C. W świetle przepisów ustawy tylko przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie uzależnione jest od sytuacji dochodowej rodziny. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zatem organ pierwszej instancji miał podstawy, aby zażądać od wnoszącej udzielenia informacji w zakresie osiągniętego dochodu przez małżonka skarżącej jako nowego członka jej rodziny w celu ponownego przeliczenia dochodu rodziny. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwał skarżącą, do udzielenia informacji dotyczących nr PESEL małżonka – R. W., w celu weryfikacji danych z rejestrów publicznych, w tym rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, drogą elektroniczną oraz weryfikacji tej osoby w Centralnej Bazie Beneficjentów (CBB) oraz do przedłożenia, zaświadczeń lub oświadczeń dokumentujących wysokość innych dochodów niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ( Dz.U. z 2012 r. poz. 361 z późn.zm. ) osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (za rok 2014), przez małżonka oraz do przedłożenia dokumentu określającego wysokość dochodu osiągniętego za listopad 2016 r. przez pana R. W. (druk załącznika nr 2 oraz druk zaświadczenia/oświadczenia w załączeniu). Ponadto poinformował, iż w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu przez małżonka należy przedłożyć, dokument określający datę utraty dochodu oraz wysokość utraconego dochodu, dokument określający wysokość dochodu osiągniętego przez członka rodziny oraz liczbę miesięcy, w których dochód był uzyskiwany w przypadku' dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego oraz dokumentu określającego wysokość dochodu osiągniętego przez członka rodziny za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu - w przypadku uzyskania i dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W piśmie tym organ zacytował również treść art. 2 pkt 19 ustawy odnośnie definicji utraty dochodu oraz art. 2 pkt 10 odnośnie definicji uzyskania dochodu, jak też treść art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy. Organ wyznaczył stronie termin 7 dni od otrzymania wezwania, do dokonania ww. czynności. W wyznaczonym terminie skarżąca przesłała pismo do organu w którym wnosi o niezwłoczne wypłacenie jej bezpodstawnie wstrzymanego świadczenia wychowawczego. W piśmie tym wskazuje, że żądanie przez organ zaświadczeń lub oświadczeń dokumentujących dochody jej męża za rok 2014 r. jest bezpodstawne, gdyż wysokość tych dochodów nie ma żadnego wpływu na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawa ustalonego decyzją [...] z dnia [...].05.2016 r. poza tym nie jest w stanie w zakreślonym przez organ 7 dniowym terminie przedłożyć żądanego przez organ dokumentu poświadczającego dochód jej męża uzyskany w listopadzie 2016 r., gdyż mąż przebywa w USA. Poza tym w piśmie tym podała żądany przez organ PESEL jej męża. W związku z ww pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji biorąc pod uwagę okoliczność wskazaną przez p. T., trudności w uzyskaniu dokumentu poświadczającego dochód męża, wyznaczył jej dodatkowy 14-dniowy termin na dokonanie ww. czynności. P. D. T. w dniu [...] czerwca 2017 r. wniosła do organu oświadczenie, z którego wynika że nie może i nie jest w stanie dostarczyć zaświadczenia o dochodach męża ponieważ przebywa on za granicą. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie. Natomiast art. 23 ust. 2 ustawy stanowi, że wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. W świetle treści powyższych przepisów organ I instancji niewątpliwie był uprawniony do żądania od skarżącej dostarczenia dokumentów dotyczących dochodów uzyskanych przez jej męża R. W., ponieważ w niniejszej sprawie zmiana sytuacji rodzinnej może powodować zmianę sytuacji dochodowej. Takowa zmiana nastąpiła, gdyż z chwilą zawarcia związku małżeńskiego przez D. T. jej rodzina stała się rodziną trzyosobową (przyjmując pojęcie "rodziny" w rozumieniu art. 2 pkt 16 ww ustawy). W sytuacji zawarcia związku małżeńskiego przez członka rodziny zachodzi konieczność zweryfikowania sytuacji dochodowej niejako "na nowo", przy założeniu, że małżonek R. W. jest członkiem rodziny, uzyskującym dochody w okresie na jaki przyznawane lub weryfikowanie jest prawo do świadczenia wychowawczego. Niewskazanie dochodu osiągniętego przez małżonka w listopadzie 2016 r. przez skarżącą skutkuje wydaniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium organ l instancji był uprawniony do żądania od skarżącej przedstawienia dokumentów świadczących o uzyskanym przez jej męża dochodzie, ale wyłącznie za miesiąc listopad 2016 r. Wyjaśnienia skarżącej o braku możliwości przedłożenia stosownego zaświadczenia są nie przekonywujące, gdyż informacji takiej mogła udzielić w formie oświadczenia. W skardze do tut. Sądu D. T. zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy poprzez usankcjonowanie fikcyjnej podstawy wstrzymania płatności świadczenia wychowawczego, a mianowicie wstrzymanie wypłaty wobec niedostarczenia dokumentów, podczas gdy podstawą wstrzymania płatności może być odmowa udzielenia lub nieudzielenie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Ponadto Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wypowiedział się czy organ I instancji słusznie i zasadnie domagał się od niej przedstawienia dokumentów dotyczących dochodów małżonka R. W. za rok 2014. W motywach skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja opiera się na fikcyjnej podstawie wstrzymania płatności. Ponadto zdaniem skarżącej bezzasadnie żądano od niej przedłożenia dokumentów. Nie była ona informowana że zamiast żądanych dokumentów może złożyć oświadczenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że co prawda organ I instancji niesłusznie żądał od skarżącej dokumentów o dochodach męża za 2014 r., to nie zmienia to faktu, że skarżąca nie złożyła informacji o dochodzie za miesiąc listopad 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek z urzędu rozważyć sprawę w całokształcie i uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, bez względu na stanowisko strony. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że organy jak i skład orzekający tut. Sądu byli związani, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 65/17. Na mocy tego wyroku przesądzono w niniejszej sprawie, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji administracyjnej. Podstawą do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia w rozpoznawanej sprawie jest art. 23 ust. 2 ustawy, który stanowi, że do wstrzymania wypłaty świadczenia może dojść wyłącznie wówczas, gdy osoba otrzymująca świadczenie nie wywiąże się z obowiązku złożenia wyjaśnień poprzez odmowę ich złożenia jak również niezłożenia ich w wyznaczonym przez organ terminie, a nadto, gdy wyjaśnienia te do tyczą okoliczności mających wpływ na prawo do tych świadczeń, a więc zarówno w zakresie prawidłowości ich przyznania jak i dalszego ich wypłacania. Niewątpliwie dochód małżonka jest taką okolicznością, bowiem jak słusznie wskazują organu zawarcie małżeństwa a tym samym powiększenie składu rodziny, a w konsekwencji ewentualny wzrost dochodu w rodzinie ma znaczenie z punktu widzenia ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, gdy w rodzinie jest tylko jedno dziecko. Zwrócić jednakże należy uwagę, że powołany przepis art. 23 ust. 2 ustawy stanowi o odmowie udzielenia wyjaśnień lub ich nieudzieleniu w wyznaczonym przez organ terminie wyjaśnień. Z wezwania z dnia [...] czerwca 2017 r., skierowanego do Skarżącej (karta 46 akt administracyjnych) wynika natomiast, że organ I instancji domagał się przedłożenia dokumentów na okoliczności dochodu męża skarżącej za rok 2014 oraz wezwał "do przedłożenia dokumentu określającego wysokość dochodu osiągniętego za listopad 2016 r. przez Pana R. W. (druk załącznika nr 2 oraz druk zaświadczenia/oświadczenia w załączniku)". Tak określona treść wezwania mogła budzić wątpliwości co do jego zakresu. Organ powinien jednoznacznie wskazać czy wystarczające jest oświadczenie skarżącej czy też wymagany jest "dokument" poświadczający wysokość zarobków męża. Skoro przepis art. 23 ust. 2 ustawy, w okolicznościach sprawy jest przepisem sankcyjnym, bowiem przesądzono prawomocnie że niezastosowanie się do wezwań organu uzasadnia wydanie decyzji wstrzymującej wypłatę świadczenia, to uznać należało, że decyzje organów obu instancji są wadliwe, bowiem poprzedzono je niejasnym wezwaniem skarżącej do złożenia dokumentu na okoliczność zarobków męża, co nie znajduje uzasadnienia w powołanej normie art. 23 ust. 2 ustawy. Na tę okoliczność zwraca też uwagę skarżącą w skardze, podnosząc, że bezpodstawnie wezwano ją do złożenia stosowanych dokumentów, a nie do złożenia oświadczenia. Zdaniem składu orzekającego obowiązku ciążącego na zobowiązanym wynikającego z art. 23 ust. 2 ustawy nie można interpretować rozszerzająco. Zatem skarga zawiera uzasadnione podstawy. Ponadto, skoro skarżąca zawarła związek małżeński w dniu [...] października 2016 r., to zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy ewentualna strata czy uzyskanie dochodu przez męża skarżącej mogą dotyczyć okresu po zawarciu związku małżeńskiego, gdyż R. W. jest zaliczany do rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, od daty zawarcia związku małżeńskiego. Ponownie prowadząc postępowanie organ pouczy prawidłowo skarżącą o obowiązkach wynikających z art. 23 ust. 2 ustawy w związku z innymi przepisami tej ustawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.