II SA/Bk 788/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. B. i Ł. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta B. udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno Usługowo Handlowemu "[...]" Sp. z o. o. pozwolenia na budowę nowego zakładu produkcji i wdrożenia innowacyjnej technologii stolarki z PCV i z aluminium oraz przegród p. poż. wraz z infrastrukturą techniczną w K. na dz. nr geod. 198/8, 198/7, 199/15, 196/2, 197/2 i zjazdami z drogi nr geod. 107 obręb geod. K., gm. J. Decyzja niniejsza uzyskała przymiot ostateczności w dniu 8 września 2010 r. Z wnioskami o wznowienie tego postępowania, na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 kpa, wystąpili W. B. i Ł. B. Zarzucili, że jako właściciele nieruchomości nr geod. 200/7 i 200/6 położonych w obrębie K. zostali pozbawieni przymiotu strony tego postępowania na podstawie art. 28 § 2 ustawy - Prawo budowlane. Podali, że na rzecz ich działek została ustanowiona służebność drogi koniecznej przez działkę sąsiednią inwestora oznaczoną nr geod. 198/4 (przed jej podziałem) i została ona ujawniona w księgach wieczystych. Zdaniem wnioskujących lokalizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować pozbawienie ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie, zgodnie z art. 28 § 2 prawa budowlanego winni mieć status strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę tej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Powiatu B. wznowił z wniosku W. B. i Ł. B. postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, organ odmówił uchylenia ww. decyzji przyjmując, że wnioskujący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożyli wnioskodawcy – W. B. i Ł. B. Podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu l instancji, iż nie posiadają statusu stron w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją i za bezprzedmiotowe uważają odsyłanie ich na drogę postępowania cywilnego. Twierdzą że sposób zlokalizowania inwestycji m.in. na działkach o nr 198/7 i 198/8 (obciążonych służebnością przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działek o nr 200/6 i 200/7) może doprowadzić do naruszenia ich własności (art. 144 kc) poprzez odcięcie dostępu ich działek do drogi publicznej a tym samym do uniemożliwienia jakiegokolwiek ich zagospodarowania. Uważają że ich interes prawny w uzyskaniu statusu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego) wyraża się w uzyskaniu możliwości wpływu, poprzez czynności procesowe w administracyjnym postępowaniu budowlanym, na lokalizację inwestycji w taki sposób, by jej posadowienie nie zagrażało, prawnie zagwarantowanemu dostępowi ich działek do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 - Prawa budowlanego). Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy wnioskujący o wznowienie postępowania, powinni być stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, w myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne, czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W ocenie Wojewody takich ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr 200/6 i 200/7, nie sposób wywieść z ujawnionych wyłącznie w księgach wieczystych ustanowionych dla tych nieruchomości służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr 198/4 (przed jej podziałem geodezyjnym). W rozpatrywanej sprawie obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na nieruchomościach nr 198/8, 198/7, 199/15, 196/2, 197/2 i 107 zamyka się w granicach terenu na którym inwestor zamierza ją zrealizować. W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego, wnioskujący jako właściciele nieruchomości nr 200/6 i 200/7 nie należą do kręgu osób wymienionych w ww. art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Wskazano, że podmiotom legitymującym się wpisaną w księgach wieczystych utworzonych dla działek 200/7 i 200/6 (powstałych z działki nr 200/2) służebnością gruntową na działce nr198/4 (przed jej podziałem geodezyjnym) przysługiwać mogą uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, wyłączone są z kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił też obaw wnioskujących, odnośnie możliwości naruszenia art. 5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego. Wskazał, że obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Nie należy to do kompetencji tych organów. Dla ochrony przed utrudnieniem w korzystaniu ze służebności zainteresowani winni korzystać z roszczeń cywilnoprawnych. Organ nadmienił, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie podjęli żadnych działań w celu uzyskania służebności drogi koniecznej przechodzącej przez nieruchomość należącą obecnie do inwestora. Dopiero na etapie niniejszego postępowania odwoławczego pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. wystąpili do Sądu Rejonowego w B. z wnioskami wieczystoksięgowymi o wpisanie służebności drogi koniecznej w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości (będących obecnie własnością R. Sp. z o.o. w B. oraz I. B. S.A.) powstałych z podziału działki nr 198/4 oraz sprostowanie oznaczenia geodezyjnego nieruchomości obciążonych. W postępowaniu wznowieniowym zainteresowani nie przedstawili też graficznego przebiegu ujawnionej w ich księgach wieczystych ustanowionej drogi koniecznej. Natomiast zapis w księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości nr 200/2 (po podziale geodezyjnym działka nr 200/7) o ustanowieniu na działce nr 198/4 służebności drogowej przejścia i przejazdu precyzuje, że "służebność ta ograniczać się będzie do pasa gruntu o szerokości 5 m ciągnącego się od drogi do B., następnie utwardzonymi istniejącymi w chwili obecnej drogami, dalej wzdłuż granicy z działką 200/2 do drogi do T.". Z cytowanego zapisu wynika, że nieruchomość 200/2 posiada dostęp do dwóch odrębnych dróg publicznych, t.j. z jednej strony do drogi do B. oraz z drugiej strony do drogi do T. Organ podkreślił, że sposób wykonywania służebności nie należy do sprawy administracyjnej, lecz jest kwestią z zakresu prawa cywilnego. Jeżeli inwestor, mimo ustanowienia służebności, narusza jej postanowienia, to zainteresowanym przysługuje ochrona prawna, ale nie w postępowaniu administracyjnym. Kwestie związane ze zmianą przebiegu drogi i istniejącą w związku z tym służebnością, a także kwestia ewentualnej zmiany wartości nieruchomości są sprawami z zakresu prawa cywilnego, które mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Marginalnie zaznaczono, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania terenu przewiduje powstanie na tym terenie dróg wewnętrznych, które ewentualnie będą mogły stanowić drogę konieczną, ale ustanowioną wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. W konkluzji podano, że z analizy oddziaływania obiektu wynika, iż nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza jego zasięgiem i tym samym w świetle art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane brak jest podstaw do uznania ich za stronę postępowania. Prawo wnioskodawców, jako właścicieli sąsiednich działek, do poszanowania ich uzasadnionych interesów, wynikające z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane również nie zostało naruszone. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, tzn. zostały naruszone konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli W. B. i Ł. B. Zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegające na nieuzasadnionej odmowie uchylenia we wznowieniowym postępowaniu decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., - art. 80 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, - art. 28 § 2 prawa budowlanego w zw. z art. 144 i art. 285 kc polegające na niewłaściwej wykładni tych przepisów na tle stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji bądź decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podano, że wydając bez ich udziału pozwolenie na budowę Spółce R., organ zezwolił inwestorowi na dowolną lokalizację inwestycji, nie biorąc pod uwagę przebiegu istniejącej drogi koniecznej, ustanowionej na rzecz nieruchomości skarżących. Powinni być oni stroną postępowania o pozwolenie na budowę ponieważ nieruchomości inwestora, tj. działki nr 198/7 i 198/8 były w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obciążone służebnością przejazdu i przechodu na rzecz ich działek, zaś przebieg służebności drogowej przez działkę o nr 198/4 a obecnie m.in. przez działki 198/7 i 198/8 został dokładnie opisany w księgach wieczystych. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż sposób wykonywania służebności leży w gestii postępowania cywilnego. Ich zdaniem stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby służebność nie była ustanowiona na datę wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zarzucili brak możliwości sprawdzenia lokalizacji inwestycji na działkach nr 198/7 i 198/8 w korelacji z przebiegającą przez te działki drogą konieczną. Jednocześnie stwierdzili, że inwestor likwiduje istniejącą na jego działce służebność drogową przez co zamyka im drogę do ich działek, ingerując w ten sposób w prawo ich własności i uniemożliwia swobodne ich zagospodarowanie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma określenie konsekwencji ustanowienia prawa służebności gruntowej na nieruchomości (działce), na której została zlokalizowana inwestycja budowlana będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu budowlanym. Służebności są ograniczonymi prawami rzeczowymi na cudzej nieruchomości, które zapewniają uprawnionemu określone korzyści związane z nieruchomością obciążoną. Służebność polega na posiadaniu uprawnień do cudzej nieruchomości, które w zwykłych warunkach przysługują jej właścicielowi. Stanowi zatem ograniczenie właściciela w wykonywaniu jego prawa własności. Treść służebności gruntowych określona została w ten sposób, że wskazuje się na zespół uprawnień, które składają się na to prawo podmiotowe (np. służebność drogi koniecznej). Charakter ograniczonego prawa rzeczowego nie powoduje, że służebności jako prawa podmiotowe są niezmienne. Zmiana treści służebności, czy sposobu jej wykonania zawsze jest możliwa w drodze umowy pomiędzy uprawnionym a właścicielem nieruchomości (znajduje tu zastosowanie przepis art. 248 Kodeksu cywilnego). Nadto przepisy Kodeksu cywilnego przewidują możliwość zmiany sposobu wykonywania służebności. Zgodnie z art. 290 § 3 K.c., jeżeli wskutek podziału nieruchomości władnącej albo nieruchomości obciążonej sposób wykonywania służebności wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd. Jeżeli po ustanowieniu służebności gruntowej powstanie ważna potrzeba gospodarcza, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać za wynagrodzeniem zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności, chyba, że żądana zmiana przyniosłaby niewspółmierny uszczerbek nieruchomości władnącej (art. 291 K.c.) Z przytoczonych przepisów Kodeksu cywilnego wynika, iż sposób wykonywania służebności jest sprawą cywilną i stąd kwestie związane ze zmianą służebności są sprawami z zakresu prawa cywilnego, które, o ile nie zostaną uregulowane w drodze umowy zainteresowanych podmiotów, winny być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dla ochrony interesu prawnego skarżących jedynie właściwa drogą jest droga sądowa w postępowaniu cywilnym. Błędne jest mniemanie skarżących, którzy uważają, że ich interes prawny, w uzyskaniu statusu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wyraża się w uzyskaniu możliwości wpływu, poprzez czynności procesowe w administracyjnym postępowaniu budowlanym, na lokalizację inwestycji w taki sposób, by jej posiadanie nie zagrażało dostępowi działek odwołujących się do drogi publicznej. Trafne jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, że "Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez zapewnienie tym osobom dostępu do drogi publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzech drogę konieczną, bądź samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Nie należy to do kompetencji tych organów. Dla ochrony przed utrudnieniem w korzystaniu ze służebności zainteresowani winni korzystać z roszczeń cywilnoprawnych". Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że sposób wykonywania służebności nie należy do sprawy administracyjnej, lecz jest kwestią z zakresu prawa cywilnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ochrona interesów osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości, może mieć miejsce w takim zakresie, w jakim interes tych osób jest chroniony przepisami prawa administracyjnego, w szczególności norm w zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i może być zrealizowany w postępowaniu prowadzonym przez organy architektoniczno-budowlane. A zatem stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie może być uprawniony z tytułu służebności gruntowej, którego interes prawny może być realizowany i chroniony w postępowaniu cywilnym. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-