II SA/Bk 788/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskany dom uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z [...] czerwca 2013 r. nr [...], w której odmówiono W. D. przyznania pomocy finansowej na uzyskany dom. Rozpatrując wniosek z [...] kwietnia 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej organ I instancji stwierdził, że w wyniku umowy o zniesienie współwłasności nieruchomości i umowy darowizny, Skarżący stał się właścicielem działki zabudowanej murowanym budynkiem mieszkalnym z 2005 r. o powierzchni zabudowy 96m2. W ocenie tego organu, darowizna nie jest formą uzyskania lokalu mieszkalnego, z którą wiąże się prawo do uzyskania pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.). Rozpatrując odwołanie strony Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że Skarżący został mianowany w służbie stałej w 1999 r. Pomiędzy nim i bratem K. D., a rodzicami H. i B. D., została zawarta [...] kwietnia 2013 r. w formie aktu notarialnego umowa o zniesienie współwłasności nieruchomości i umowa darowizny, na podstawie której bracia zostali obdarowani. Zgodnie z § 5 tej umowy Skarżący przyjął m.in. darowiznę działki zabudowanej murowanym budynkiem mieszkalnym z 2005 r. o powierzchni zabudowy 96 m2 oraz murowanym budynkiem gospodarczym z 2010 r. o powierzchni zabudowy 38 m2, położoną w N., gmina W. powiat b., województwo p. Zgodnie z umową, wydanie przedmiotów umowy nastąpiło w dniu podpisania aktu notarialnego. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z powyższym Skarżący nie odpowiada w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową warunkom do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w świetle art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności do darowanego domu mieszkalnego. Tym samym, stosownie do art. 80 ust. 1 tej ustawy nie przysługuje mu pomoc finansowa, o którą się ubiega. Pomoc finansowa w rozumieniu ww. przepisów, to przyznanie środków, których celem jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi części wydatków ponoszonych przez niego na uzyskanie domu (lokalu mieszkalnego). Po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już ponoszony albo taki, który wkrótce ma nastąpić. Dokumenty, które starający się o pomoc finansową, zobowiązany jest przedłożyć, mają jedynie ten fakt potwierdzać. W ocenie organu przyznawanie pomocy finansowej strażakowi obdarowanemu domem byłoby sprzeczne z jej istotą i podstawowa funkcją oraz powodowałoby tym samym zatracenie jej charakteru i celu jakiemu ona służy. Przedmiotowa darowizna wychodzi naprzeciw potrzebom mieszkaniowym Skarżącego i jednocześnie stanowi przysporzenie w jego majątku osobistym. Pomoc finansowa jest traktowana z reguły jako częściowa rekompensata związana z wydatkowaniem środków finansowych przez ubiegającego się o lokal mieszkalny lub dom, co w ogóle nie zaistniało w sytuacji Skarżącego. Ze względu na literalne brzmienie art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i niemożność zachowania podstawowej funkcji pomocy finansowej, nie przysługuje ona również na pokrycie wydatków, jakie Skarżący poniósł tytułem wynagrodzenia dla notariusza i opłaty sądowej za sporządzenie umowy darowizny w formie aktu notarialnego, albowiem pomoc finansowa przysługuje jedynie na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący i wywiódł skargę do tut. Sądu wnosząc o zmianę decyzji organów obu instancji i przyznanie mu pomocy finansowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena braku uprawnień do otrzymania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, dokonywana jest według stanu faktycznego po uzyskaniu lokalu, co skutkowało odmową wypłaty świadczenia; 2) art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nabycie lokalu mieszkalnego w drodze darowizny, samo z siebie wyklucza uzyskanie pomocy mieszkaniowej, co skutkowało odmową wypłaty świadczenia; 3) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 241, poz. 2034), poprzez przyjęcie, że nie można złożyć wniosku o pomoc finansowana uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, po nabyciu takiego lokalu lub domu, podczas gdy z przepisu jednoznaczne wynika, że do wniosku można dołączyć wypis z księgi wieczystej lub umowę kupna w formie aktu notarialnego; 4) prawa procesowego, poprzez pominięcie kwestii, że w związku z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych Skarżący poniósł wydatki związane z zawarciem umowy darowizny, w szczególności art. 6- 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stawianych zarzutów Skarżący wskazał, że warunkami uzyskania pomocy określonymi w ustawie są: pozostawanie przez strażaka w służbie stałej i spełnianie warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w trybie art. 74 ustawy o Pasowej Straży Pożarnej - brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ocena tych elementów musi być dokonywana na moment "uzyskania" lokalu. Ustawa nie przewiduje, że uprawnienie do pomocy (złożenia wniosku) wygasa po uzyskaniu lokalu objętego wnioskiem o pomoc finansową. W ocenie Skarżącego z ustawy nie wynika stanowisko organu jakoby przyznanie pomocy wykluczone było na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu w razie zawarcia umowy darowizny. Skarżący podniósł ponadto, że poniósł koszty aktu notarialnego, stąd nieprawidłowa jest ocena organu, że umowa darowizny w przedmiotowej sprawie nie wiązała się z poniesieniem przeze niego wydatków. Skarżący zwrócił również uwagę, że dom nadal znajduje się w budowie, a pozwolenie na budowę wydane zostało na jego osobę w 2005 r. Od tamtej pory wyłącznie on ponosi wydatki związane z budową. Skarżący wskazał, że poszczególne etapy budowy (niezakończonej) odzwierciedlone są w Dzienniku Budowy, którego kserokopię załączył - na żądanie KM PSP w B. - do wniosku z [...] kwietnia 2013 r. Podczas rozprawy w dniu 11 marca 2014 r. Skarżący oświadczył, że w 2009 r. uzyskał kredyt gotówkowy na wykończenie darowanego domu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, z uwagi na dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest jedną z form pomocy dla strażaka przewidzianą w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, gdzie ustawodawca stworzył model zmierzający do zapewnienia strażakom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego, co ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby państwowej funkcjonariuszom nie mającym zapewnionych potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 74 ust. 1 analizowanej ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to realizowane jest poprzez wydanie decyzji administracyjnej i jest to podstawowa forma pomocy. Inne formy pomocy przysługują strażakowi dopiero wówczas, gdy nie ma możliwości zrealizowania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnego. Do tych form pomocy ustawa zalicza równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania oraz pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W regulacji zawartej w art. 81 ustawy przewidziano natomiast przypadki, kiedy to nie przydziela się strażakowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Jednym z nich jest posiadanie przez strażaka w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 81 pkt 2). W zaskarżonej decyzji organ uznał, że zachodzi taka właśnie okoliczność. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, strażak mianowany na stałe składa wniosek o przyznanie pomocy finansowej, dołączając do niego dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie w spółdzielni mieszkaniowej albo 2) odpis księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu albo domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną kupna lokalu albo domu jednorodzinnego, albo 3) umowę kupna spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo 4) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny odpis księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu. W uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. I OPS 7/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W przywołanej uchwale wyrażony został również pogląd, że kwestia czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). Pomoc nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Chodzi tu przy tym niewątpliwie o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe (opublikowana w ONSAiWSA 2009/4/66). Wprawdzie uchwała została podjęta na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, niemniej jednak poglądy w niej wyrażone, z uwagi na podobieństwo rozwiązań prawnych, odnoszą się również do realiów rozpatrywanej sprawy. W cytowanej uchwale wskazano ponadto, że z treści § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu, to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Podobnie z możliwości potwierdzenia faktu ubiegania się przez funkcjonariusza o dom (lokal) umową o spłatę zobowiązań zaciągniętych na cele mieszkaniowe nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskanym domem (lokalem). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należy podobnie zinterpretować przywołane przez Skarżącego przepisy § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Z samego tylko uregulowania § 2 tego aktu wykonawczego nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez strażaka wydatków może potwierdzać odpis księgi wieczystej, umowa przedwstępna kupna lokalu mieszkalnego albo domu, czy też umowa kupna sporządzona w formie aktu notarialnego, to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Taka interpretacja wykraczałaby poza treść upoważnienia ustawowego do wydania tego rozporządzenia, które upoważniło ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu przyznawania pomocy finansowej, sposobu ustalania jej wysokości i sposobu wypłaty oraz wzoru wniosku o jej przyznanie. Minister nie został zaś upoważniony do określenia warunków nabycia prawa do pomocy finansowej. Powracając na grunt rozpatrywanego przypadku wskazać należy, że w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową Skarżący był właścicielem nieruchomości zabudowanej murowanym budynkiem mieszkalnym z 2005 r. o powierzchni zabudowy 96m2, którą uzyskał w drodze darowizny. Organy nie oceniły jednak, czy Skarżący w chwili wszczęcia postępowania (bo ten moment wbrew twierdzeniom skargi jest istotny) spełniał podstawową przesłankę przyznania pomocy finansowej - nie miał zapewnionych potrzeb mieszkaniowych. W skardze Skarżący argumentował, że dom nadal znajduje się w budowie, a pozwolenie na budowę wydane zostało na jego osobę w 2005 r. (w aktach znajduje się decyzja o przeniesieniu na jego osobę pozwolenia na budowę - k. 16). Wskazał, że od tamtej pory ponosi wydatki związane z budową, a poszczególne jej etapy odzwierciedlone są w Dzienniku Budowy, którego kserokopię załączył do wniosku z [...] kwietnia 2013 r. (w aktach brak jest jednak tego dokumentu). Podczas rozprawy w dniu 11 marca 2014 r. Skarżący oświadczył, że darowany dom nie został jeszcze oddany do użytkowania. W momencie zawarcia aktu darowizny dom był w stanie surowym zamkniętym i do dnia dzisiejszego nie został zgłoszony jeszcze do użytkowania. Skarżący wskazał również, że w 2009 r. uzyskał kredyt gotówkowy na wykończenie tego domu. Powyższe wskazuje, że w dniu wszczęcia postępowania (złożenia wniosku) Skarżący mógł nie mieć zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, albowiem nabyty w drodze darowizny dom był według jego twierdzeń nieukończony. Trudno jest mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym. Samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nie nadającym się do zamieszkania, nie może skutkować odmową przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu). Należy się zgodzić z organem, że pomoc finansowa w rozumieniu omawianych przepisów, to przyznanie środków, których celem jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi części wydatków ponoszonych przez niego na uzyskanie domu (lokalu mieszkalnego). Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już ponoszony albo taki, który wkrótce ma nastąpić. W tym kontekście podkreślenia jednak wymaga, że Skarżący mógł ponosić wydatki na uzyskanie domu, jak bowiem twierdzi na jego budowę uzyskał kredyt gotówkowy. Wskazane elementy, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie były przedmiotem postępowania dowodowego, co w ocenie Sądu daje podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Tymczasem zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zadaniem organów administracji publicznej jest podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak też wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 Kodeksu, organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, dopiero wyjaśnienie kwestii ponoszonych przez Skarżącego wydatków pochodzących z kredytu gotówkowego oraz stanu nabytego budynku, pozwoli na swobodną ocenę, czy prawo Skarżącego do pomocy finansowej wygasło. Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jednocześnie Sąd pragnie podkreślić, że w jego kompetencji nie leży możliwość dokonania zmiany zaskarżonej decyzji, bowiem istotą sprawowanej sądowej kontroli jest zgodność z prawem działania organów administracji publicznej. Sąd nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować organu w przeprowadzeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia.