II SA/Bk 791/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprzeciwu Z. R. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Z. R. i A. R. (zwani dalej: "Inwestorami") wystąpili do Starosty M. (zwanego również "Starostą") z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego i budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr [...] stanowiącej współwłasność Inwestorów, położonej przy ul. W. [...] w G. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym uprzednim zobowiązaniu Inwestorów do przedłożenia opinii dotyczącej dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych budynku mieszkalnego, istniejącego na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej współwłasność G.K. i B.K., Starosta M. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], udzielił Inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Powołując się na zapis § 11 pkt 3 lit. b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta G. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]– Dz.Urz.Woj.Podl. nr 64, poz. 1098 i zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], Dz.Urz.Woj.Podl. nr 301, poz. 3088; zwanego dalej: "planem miejscowym"), Starosta uznał, że skoro możliwe jest usytuowanie budynków ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki, to ze względu na niewielką szerokość działki Inwestorów (tj. około 11,5 m), taka lokalizacja jest uzasadniona w niniejszej sprawie. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając stanowisko Starosty oraz dodatkowo stwierdzając zgodność lokalizacji budynku z ówczesnym brzmieniem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej "warunkami technicznymi"). Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się jednak B. i G. K., którzy złożyli skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd ten wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 588/15, uchylił obie ww. decyzje, wskazując, że przed zastosowaniem odstępstwa od ogólnej zasady posadowienia budynków z § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych, żaden z organów nie rozważył, czy istnieją możliwości jego posadowienia w odległości wskazanej w § 12 ust. 1 warunków technicznych – przy uwzględnieniu również działki znajdującej się w posiadaniu Inwestorów, a sąsiadującej z działką inwestycyjną. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że szerokość budynku wynosić będzie 7,20 m., szerokość działki nr [...] wynosi około 11,5 m, zaś szerokość działki [...] (znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Inwestorów) wynosi 4 m oraz uznając za projektem budowlanym, że ściana projektowanego budynku przewidziana od strony działki nr [...] posiadać będzie drzwi oraz okna, stwierdził, że nie jest możliwe zachowanie od granicy działki nr [...], ani odległości określonych w § 12 ust. 1 warunków technicznych, ani odległości 1,5 m. Organ podkreślił przy tym, że nie jest możliwe scalenie działki [...] z działką [...], bowiem druga z nich nie jest własnością Inwestorów. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję, podtrzymując stanowisko Starosty oraz wskazując m.in., że wiele z okolicznych budynków jest posadowionych po granicy. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się ponownie B. i G. K., którzy złożyli skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd ten wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 428/16, uchylił obie ww. decyzje, wskazując, w jego uzasadnieniu że, organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w poprzednim wyroku tut. sądu (II SA/Bk 855/15), przyjmując wbrew wyrażonemu tam stanowisku, że usytuowanie budynku należy rozważać wyłącznie w porównaniu do działki o nr [...], a nie do obu działek (nr [...] i [...]), ze względu na brak możliwości ich scalenia, (nie wyjaśniając jednak do czego owe scalenie miałoby być potrzebne w sprawie). Sąd uznał pogląd ten za wadliwy, wskazując, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016, poz. 290, zwanej dalej: "P.b.") należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. z użytkowania wieczystego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, podczas gdy organy ani nie zbadały czy przedmiotowe użytkowanie wieczyste uprawnia Inwestorów do wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], ani nie ustaliły przeznaczenia przedmiotowej działki w planie miejscowym, co jest niezbędne do realizacji zaleceń zwartych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 588/15. Ponadto sąd stwierdził, że w okolicznościach szczególnych organy i sądy administracyjne są uprawnione nie tylko do badania zgodności oświadczeń składanych w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. ze stanem rzeczywistym, ale również do badania posiadania prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane terenem, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. w sytuacji, gdy inwestycja ma (lub może) objąć kilka działek lub część jednej działki. Tym samym sąd nie podzielił stanowiska organów, że skoro inwestorzy nie chcieli wskazać we wniosku jako terenu inwestycyjnego obu działek – tj. nr [...] i [...], a wskazali jedynie działkę nr [...], to organy musiały ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do terenu wskazanego przez Inwestorów. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. wydanym w sprawie II OSK 349/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od ww. wyroku przez Z. R., wskazując w jego uzasadnieniu, że ze względu na szerokość działki nr [...] (stanowiącą około 4 m), nie będzie mogła ona zostać zabudowana (niezależnie od tego czy będzie należała do Inwestorów, czy nie), więc ewentualne odsunięcie projektowanego budynku o 1,5 m od granicy z działką nr [...], nie uniemożliwi prawidłowego jej zagospodarowania. Ponadto NSA uznał, że jakkolwiek nie można nakazywać Inwestorom obejmowania projektowanym zamierzeniem budowlanym działki nr [...], jeżeli nie mają oni takiego zamiaru, a organ administracyjny nie może inwestorowi narzucać konkretnych rozwiązań, to jednak fakt, że dana inwestycja jest możliwa do realizacji zgodnie z obowiązującymi przepisami na terenie wskazanym przez inwestora, przy poszanowaniu interesów osób trzecich, chociaż w innym usytuowaniu niż wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę, wskazuje, że nie zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na stosowanie wyjątków od reguły i przedłożony projekt budowlany może nie zostać zaakceptowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W tym kontekście NSA zauważył, że ewentualne "lustrzane" odbicie sporządzonego projektu budowlanego i usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z działką nr [...], pozwoliłoby na zachowanie odległości z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 warunków technicznych, od granicy z działką nr [...]. Wskutek powyższego, sprawa powróciła do organu I instancji, który pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zobowiązał Inwestorów do wyczerpującego uzasadnienia usytuowania projektowanego obiektu przy granicy nieruchomości. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2019 r. Inwestorzy wyjaśnili z jakich względów, w ich ocenie, projektowane usytuowanie budynku mieszkalnego po granicy z działką nr [...], jest jedyną możliwą lokalizację pozwalającą na zachowanie obowiązujących warunków technicznych, zarówno tych odnoszących się do odległości budynku od granicy, jaki i ochrony przeciwpożarowej. Ponadto do akt sprawy dołączono kopię mapy zasadniczej obejmującej zbieg ulic: W., P. i J. w G., na której oznaczono budynki posadowione na granicy działek. W dniu [...] czerwca 2019 r. do Starosty wpłynęło pismo B. i G. K., w którym wskazali oni, że od 1 stycznia 2019 r. Inwestorzy są właścicielami działki nr [...], z uwagi na przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz, że przedmiotowy budynek został wybudowany po granicy z ich działką, wskutek czego dochodzi do zalewania ich posesji przez wody opadowe oraz zamarzania fundamentu i jego kruszenia. Na potwierdzenie podniesionych okoliczności B. i G. K. załączyli zdjęcia przedmiotowego budynku oraz fundamentu i ogrodzenia pomiędzy działkami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorom pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaliczonego do I kategorii obiektów budowlanych oraz budowę budynku mieszkalnego zaliczonego do I kategorii obiektów budowlanych o wskazanych tam parametrach, na działce nr [...] położonej w G. przy ul. W. [...], według projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w obecnym usytuowaniu odległość pomiędzy ścianami budynków na działkach [...] i [...], (które nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego) wynosi od 8,94 m do 10,17 m, w związku z czym są one zgodne z § 271 ust. 1 warunków technicznych, zaś zachowanie wymaganych ww. przepisem odległości nie byłoby możliwe, przy odsunięciu budynku Inwestorów o 1,5 m od działki [...], w związku z czym nie jest możliwe zachowanie odległości o których mowa w § 12 ust. 1 warunków technicznych. Organ dodał, że, z uwagi na brzmienie § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. 2014, poz. 81), nie jest możliwe przesunięcie budynki w dalszą część działki [...], zaś obowiązujący plan miejscowy dopuszcza sytuowanie budynków po granicy działek, co jest stałym elementem urbanistycznym okolicznej zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i B. K. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ odwoławczy wezwał Inwestorów do przedłożenia do akt kserokopii dziennika budowy realizowanej inwestycji, co zostało wykonane w siedzibie organu w dniu [...] sierpnia 2019 r. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na brak zrealizowania przez Starostę zaleceń tut. sądu, sformułowanych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 428/16 oraz w wyroku NSA wydanym w sprawie II OSK 349/17, polegającym na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie terenu inwestycji obejmującego obie działki Inwestorów tj. [...] i [...]. Sprzeciw od ww. decyzji wniósł Z. R., zarzucając w nim naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy, dla podjęcia decyzji w zgodzie z ww. przepisem, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, nie tylko w jakim zakresie organ l instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, ale przede wszystkim czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tymczasem organ II instancji nie uczynił zadość temu przepisowi ograniczając się wyłącznie do przytoczenia treści art. 136 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302.; dalej jako: "p.p.s.a.") i gołosłownego stwierdzenia, że w realiach niniejszej sprawy, bliżej nieokreślone w treści kwestionowanej decyzji naruszenia, mają istotny wpływ na wydane rozstrzygniecie; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej i niezgodne z prawem obarczenie organu I instancji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w przypadku gdy z treści kwestionowanej decyzji nie wynika, jakie działania winny być przez organ ponownie rozpatrujący sprawę podjęte oraz niewyjaśnienie dlaczego ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przewidziane w art. 136 k.p.a., nie mogło zostać przeprowadzone na etapie odwoławczym, o ile istniała potrzeba przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie skarżącego trudno bowiem uznać za przekonywujące stwierdzenia organu przytaczającego w zasadzie wyłącznie treść przepisów k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz nieuzasadnione bliżej tezy dotyczące konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem l instancji. 4. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania i doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepis art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł również o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 64c § 6 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a., doprecyzowując zgłoszony w tym zakresie wniosek pismem procesowym z dnia 25 listopada 2019 r. Wniosek ten został wyłączony z akt w celu założenia nowych o sygnaturze II SO/Bk 31/19 oraz zostanie rozpoznany przez tut. sąd odrębnym rozstrzygnięciem. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda P. wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"): decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Przy tym podkreślić należy, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Wojewody P. uchylająca w całości decyzję Starosty M. udzielającej Inwestorom pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaliczonego do I kategorii obiektów budowlanych oraz budowę budynku mieszkalnego zaliczonego do I kategorii obiektów budowlanych o wskazanych tam parametrach, na działce nr [...] położonej w G. przy ul. W. [...], według projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji. Jakkolwiek, dokonując kontroli ww. decyzji kasacyjnej, Sąd oceniał jedynie, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie tej oceny wymagało niekiedy uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę wydanych decyzji. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowiły jedynie jedno z kryteriów oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot rozpoznania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za uchyleniem decyzji Starosty i przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpatrzenia, przemawiał brak zrealizowania przez Starostę wytycznych zawartych w wyroku tut. sądu wydanym w sprawie II SA/Bk 428/16 oraz w wyroku NSA wydanym w sprawie II OSK 349/17, z których wynikał obowiązek poczynienia przez organy wyczerpujących ustaleń co do możliwości lokalizacji przedmiotowego budynku na działce nr [...], z uwzględnieniem okoliczności, że Inwestorzy dysponują działką nr [...] sąsiadującą z działką inwestycyjną. W tym względzie zauważyć należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powielił fragment uzasadnienia ww. wyroku NSA, w którym sąd ten przeprowadził dość szczegółową analizę zaistniałego stanu faktycznego, wskazując, że ewentualne odsunięcie projektowanego budynku o 1,5 m od granicy z działką nr [...] nie uniemożliwiłoby prawidłowego zagospodarowania działki nr [...], ze względu na jej niewielką szerokość wynoszącą około 4 m i skutkującą brakiem możliwości jej zabudowy, jednakże pozwoliłoby na zachowanie odległości przewidzianej w § 12 warunków technicznych, od budynku posadowionego na działce [...], w związku z czym nie doszłoby do naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli tej działki. Ponadto NSA wskazał, że ewentualne lustrzane posadowienie budynku tj. w granicy z działką nr [...], pozwoliłoby na zachowanie, wymaganych § 12 ust. 1 warunków technicznych, odległości od granicy z działką nr [...]. NSA podkreślił przy tym wyraźnie, że jakkolwiek organ administracyjny nie może inwestorowi narzucać konkretnych rozwiązań, to jednak fakt, że na terenie objętym wnioskiem możliwe jest zrealizowanie określonej inwestycji w zgodzie z przepisami prawa oraz przy jednoczesnym poszanowaniu interesów osób trzecich, jednakże w usytuowaniu innym niż to wskazane we wniosku, przemawia za uznaniem, że nie zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na stosowanie wyjątków od reguły i przedłożony projekt budowlany (z uwagi na brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich) może nie zostać zaakceptowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazując na niedostateczne wyjaśnienie ww. okoliczności sprawy, związanych z brakiem dokonania wszechstronnej oceny dowodów, organ odwoławczy wskazał na naruszenie przez Starostę przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 17 § 3 k.p.a. oraz podkreślając brak wyjaśnienia zaistniałych w sprawie wątpliwości, polecił organowi I instancji wnikliwe przeanalizowanie oceny prawnej zawartej w ww. wyrokach sądów administracyjnych. Jakkolwiek przyznać należy Wojewodzie P. rację w kwestii braku uwzględnienia przez Starostę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w obu ww. wyrokach, co przemawia za brakiem zastosowania się przez organ I instancji do zawartych w nich zaleceń i wskazań – jak wymaga tego art. 153 p.p.s.a., to jednak, w ocenie tut. sądu, organ odwoławczy nie wykazał, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie był możliwy do wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że po wpłynięciu akt sprawy do organu odwoławczego, wezwano Inwestorów do przedłożenia kserokopii dziennika budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, uzupełniając w ten sposób materiał dowodowy, który w ocenie tut. sądu w takiej postaci umożliwiał wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia merytorycznego. Pozwalał bowiem na dokonanie wszechstronnej oceny wniosku Inwestorów w kontekście zaistniałych w sprawie ustaleń faktycznych oraz wedle wskazań sformułowanych w orzeczeniach sądów, którymi organy obu instancji są związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że po pierwsze uzasadnienie wyroku NSA w sposób wyczerpujący wskazało na kierunek niezbędnych ustaleń, których poczynienie nie wymagało w istocie uzupełnienia materiału dowodowego, po drugie zaś pozyskany na etapie odwoławczym dodatkowy materiał dowodowy w postaci kserokopii dziennika budowy, wskazuje, że inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę została już zrealizowana, co przemawiałoby za rozważeniem celowości i zasadności dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania. Pomimo uzupełnienia materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na ocenę drugiej z ww. kwestii, organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Jak wynika z zapisu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB) z dnia [...] lutego 2017 r. w dzienniku budowy, dokonano wówczas kontroli budowy stwierdzając stan zaawansowania robót budowlanych surowy zamknięty – k. 69 verte akt organu II instancji). Zgodnie zaś z pismem PINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. – wskutek przeprowadzonej w tym dniu kontroli budowy organ ten ustalił wówczas, że do zakończenia budowy pozostało: wykonanie docieplenia ściany zewnętrznej po granicy z działką sąsiednią, ścianki działowe wiatrołapu, tynki i posadzki wewnątrz budynku, tynk strukturalny na elewacji oraz dojścia i dojazdy (k. 68 akt organu II instancji). Zauważyć w tym miejscu należy, że powyższe spostrzeżenia nie mogą zastąpić ustaleń, do których poczynienia zobowiązane są organy administracji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym organ powinien zatem samodzielnie ustalić, czy faktycznie Inwestorzy rozpoczęli prowadzenie robót budowlanych nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśliby natomiast okazało się, że inwestycja została rozpoczęta, rolą organu odwoławczego będzie rozważenie, czy możliwe jest dalsze procedowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu przepisów art. 28 ust. 1 P.b. oraz art. 41 ust. 1-3 P.b. regulujących kwestię konieczności legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę, przed rozpoczęciem budowy (por. wyrok WSA w Gliwicach II SA/Gl 1145/19, CBOSA). Z powyższych względów, sprzeciw wywiedziony w niniejszej sprawie okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego w łącznej wysokości 597 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się: kwota 100 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (k. 15), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 8) wynikająca z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia".