II SA/Bk 792/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w sprawie przyznania J.M. pomocy w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków na żywności, środki czystości, energię, gaz, odzież i obuwie w wysokości 120 zł. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. J. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego. W trakcie przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2007 r. wywiadu środowiskowego skonkretyzował swoje potrzeby i wskazał, że oczekuje pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, opłacenie energii elektrycznej, dostawy gazu i zakup odzieży i obuwia. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wnioskodawca ma [...] lata, posiada wykształcenie [...], nie pracuje. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje wspólnie z [...] w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem w [...] części. Na jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składa się dochód z gospodarstwa rolnego - [...] zł zasiłek okresowy - [...] zł i dodatek mieszkaniowy - [...] zł, co łącznie stanowi kwotę 258,57 zł. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor MOPS przyznał J. M. zasiłek celowy w wysokości 120 zł na częściowe pokrycie wydatków na: żywność, środki czystości, energię elektryczną, gaz, odzież i obuwie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podkreślając, że niewielka ilość środków przyznawanych na ten cel nie pozwala na uwzględnienie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Jednocześnie wskazano kwotowo ilość środków przekazanych w 2007 r. do dyspozycji MOPS z przeznaczeniem na pomoc społeczną (kwoty roczne i miesięczne), podano ilość złożonych wniosków i dotychczasowy sposób rozdysponowania pieniędzy. W odwołaniu od tej decyzji J. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie ustawy o pomocy społecznej, przepisów art. 6 - 11 kpa i art. 2,7,8, 32, 37, 50 i 51 ust. 1 Konstytucji RP oraz dopuszczenie się dyskryminacji i niehumanitarnego traktowania jego osoby. Zdaniem skarżącego decyzja nie rozstrzyga w całości złożonego wniosku. Wysokość zaś przyznanego zasiłku okresowego i celowego nie zaspokoją podstawowych jego potrzeb bytowych. Wydana decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu. W szczególności nie zawiera kryterium, którymi organ kieruje się w przyznawaniu zasiłków oraz sposobu rozdysponowania posiadanych środków, ponadto narusza art. 107 kpa, ponieważ brak w niej uzasadnienia. Odwołujący podał, iż w miesiącu sierpniu 2007 r. dodatek mieszkaniowy został mu wypłacony w wysokości [...] zł, co wskazuje na błędne ustalanie jego dochodu. Końcowo podniósł, iż obowiązkiem organu jest bezwzględne zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wypłata zaś przyznanej pomocy winna nastąpić niezwłocznie a nie z dużym opóźnieniem, ponieważ przyznana pomoc staje się bezcelowa. Wypłata zasiłku musi być wykonana w miesiącu, w którym został złożony wniosek. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] października 2007 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż przesłanki udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego zawiera art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Zgodnie zaś z zasadą kierunkową wyrażoną w ust. 1 powołanego przypisu zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, a także kosztów pogrzebu. Warunkiem jednak przyznania pomocy jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy czym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 3 i 4 ustawy). Kolejną istotą przesłanką, od której ustawa uzależnia nabycie prawa do świadczeń z pomocy społecznej jest jednoczesne wystąpienie co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 ustawy, to jest np.: bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności lub wystąpienie innej okoliczności uzasadniającej przyznanie pomocy społecznej. W tym stanie prawnym, a także mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznano, iż J. M. spełnia warunki uprawniające go do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Jest osobą bezrobotną, samotnie gospodarującą, a ustalony do obliczenia zasiłku dochód, na który składa się kwota zasiłku okresowego, dodatku mieszkaniowego i dochód z gospodarstwa rolnego - pozwala na stwierdzenie, że kryterium dochodowe zostało zachowane. Nadto podkreślono, iż Rada Miasta Z. w budżecie na 2007 rok przeznaczyła na zasiłki celowe kwotę [...] zł a burmistrz miasta w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. podzielił tę kwotę na poszczególne miesiące, ustalając na miesiąc sierpień 2007 r. kwotę [...] zł. Dysponując tak określona kwotą MOPS rozdysponował ją rozpoznając [...] wniosków złożonych w lipcu i [...] w sierpniu 2007 r. Średni zasiłek w tym okresie wyniósł 68,70 zł. Skarżący otrzymał zasiłek celowy w wysokości 120 zł. W tych uwarunkowaniach organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby skarżona decyzja naruszała którykolwiek z wymienionych w odwołaniu przepisów Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej czy też kodeksu postępowania administracyjnego. Przeciwnie uznano, iż Dyrektor MOPS przyznając świadczenia kierował się z jednej strony sytuacją materialną wnioskodawcy i celem, na który zasiłek jest przyznawany a z drugiej strony liczbą osób ubiegających się o pomoc i możliwościami finansowymi. Taki sposób postępowania jest właściwy i są to kryteria przyznawania pomocy, których wskazania domaga się skarżący w swoim odwołaniu. Nadto podniesiono, iż celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, ale jedynie wspieranie tych osób i rodzin w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokajania tych potrzeb. Stąd też sformułowania zawarte w odwołaniu takie jak: samowola administracyjna, dowolność organu czy też zarzuty dyskryminacji, niehumanitarnego traktowania nie poparte żadnymi konkretnymi dowodami nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niepełnego rozpatrzenia wniosku uznano go za całkowicie chybiony. Organ podkreślił, iż w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący zgłosił oczekiwanie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność, środki czystości, energię elektryczną, gaz odzież i obuwie. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. przyznany został zasiłek celowy na wszystkie zgłoszone żądania. Końcowo organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy ustalając dochód odwołującego należało zsumować jego miesięczne przychody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, to jest z miesiąca lipca 2007 r. (wniosek został złożony w dniu [...] sierpnia 2007 r.). Stąd zdaniem organu prawidłowo uwzględniono dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. W takiej właśnie kwocie przyznano odwołującemu dodatek mieszkaniowy na okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] listopada 2007 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...]. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz kpa. Skarżący podobnie jak w postępowaniu administracyjnym wskazał, iż kwestionowana decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu, rażąco narusza ustawę o pomocy społecznej oraz dopuszcza się dyskryminacji i niehumanitarnego traktowania jak i narusza słuszny interes strony. Na poparcie powyższych zarzutów powołał się na art. 6 - 11 kpa oraz 2, 7, 8, 32, 37, 50 i 51 ust. 1 Konstytucji RP. Wysokość zaś przyznanego zasiłku celowego - 120 zł nie zaspokaja podstawowych (niezbędnych) potrzeb życiowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W szczególności kwota ta uniemożliwia realizację podstawowych potrzeb, takich jak zakup obuwia czy żywności oraz opłacenie energii elektrycznej. W jego odczuciu obligatoryjnym obowiązkiem organu pomocy społecznej jest zapewnienie niezbędnego obuwia osobie jego pozbawionej, a zatem przyznanie tylko częściowej pomocy jest rażąco sprzeczne z ustawą o pomocy społecznej. Nadto kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia "jak i dlaczego organ przyznał zasiłek celowy sprzecznie z art. 39 ustawy, ponieważ nie zaspokaja podstawowych potrzeb bytowych". Skarżący wywiódł również brak wskazania kryteriów, którymi kierował się organ w przyznawaniu zasiłku, a także sposobów rozdysponowania posiadanych środków. Podniósł, iż wypłata zasiłku powinna następować w miesiącu złożenia wniosku, w przeciwnym razie przyznana pomoc staje się bezcelowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jej wydawania. Przede wszystkim wskazać należy, że zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zaś tryb rozpatrywania tych spraw - Kodeks postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według zaś art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Powołany przepis stwarza możliwość przyznania zasiłku celowego, a zatem jest to świadczenie fakultatywne, tj. uzależnione wyłącznie od uznania administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. w wyroku NSA z dnia 5 marca 1998 r. sygn. akt I SA 984/97, Lex nr 45812, w którym podkreślono, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać to świadczenie. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej (vide: NSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1472/0, Lex nr 44079). W konsekwencji, jeśli organ I instancji, oceniając sytuację materialną, rodzinną i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości, uzna, iż przy posiadanych zasobach majątkowych rodziny skarżącego nie jest celowe kierowanie tam środków finansowych, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Także wynikający z treści art. 7 kpa obowiązek załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro należy badać czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, MOPS w Z. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie odpowiadającym granicom uznania administracyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący i przekonujący organ uzasadnił swoje stanowisko wraz z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponuje na tego rodzaju pomoc. Łączna kwota wydatków budżetowych Miasta Z. na rok 2007 przeznaczonych do rozdysponowania na zasiłki celowe wynosiła [...] zł. Środki finansowe przeznaczone na świadczenia z zakresu pomocy społecznej były grupowane zgodnie z harmonogramem rozdziału na poszczególne miesiące (uwzględniając zwiększone wydatki w okresie świątecznym). Stosownie do pisma burmistrza z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] na miesiąc sierpień 2007 r. przeznaczona została kwota [...] zł (k. 9 akt administracyjnych). Powyższą kwotę rozdysponowano na [...] wniosków złożonych w miesiącu lipcu 2007 r. i [...] wnioski złożone w sierpniu 2007 r. Średni zasiłek jak wskazał organ I instancji przyznany w miesiącu sierpniu wyniósł 68,70 zł. Pozostała część wniosków złożonych w sierpniu była rozpatrywana z terminem płatności we wrześniu. W kontekście przytoczonych wyżej danych liczbowych zarzut dyskryminacji skarżącego należy uznać za całkowicie nieuzasadniony. Suma, jaką przyznano J. M. zaskarżoną decyzję – 120 zł nie odbiega od przeciętnych kwot zasiłków celowych, przeciwnie z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący otrzymał zasiłek prawie dwukrotnie wyższy od średniego przyznawanego w tym okresie. W tym miejscu wskazać należy, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. Podkreślenia wymaga, iż J. M. jest osobą w pełni sił fizycznych, nie ma więc żadnych przeszkód, by przynajmniej część środków żywnościowych wypracował z gospodarstwa rolnego. Nie budzi zatem wątpliwości stanowisko Kolegium, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji MOPS w Z., przeznaczane także dla pomocy społecznej innym osobom. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż zaskarżona decyzja nie zawiera sposobu rozdysponowania środków i kryteriów przyznawania zasiłków, albowiem powyższa informacja zawarta jest w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na stronie 1 i 2. Odnośnie naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy zauważyć należy, iż przepis ten zawiera regułę, iż świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego. Należy jednak pamiętać, że komentowany przepis odnosi się do świadczeń okresowych. Nie ma więc w szczególności zastosowania do zasiłku celowego, który ze swej istoty nie jest świadczeniem okresowym (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 1998r. sygn. akt I SA 1853/97, Lex nr 45800). W kwestii zaś ujęcia do ustalenia dochodu kwoty [...] zł, tj. kwoty dodatku mieszkaniowego otrzymanego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wskazać należy, iż w takiej właśnie wysokości na okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] listopada 2007 r. został on przyznany skarżącemu mocą decyzji z dnia [...]czerwca 2007 r. ([...]). Organy obu instancji nie naruszyły zatem przepisów prawa obowiązujących w tej mierze. Stosownie do treści ustawy, w szczególności art. 8 ust. 3 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w dniu [...] sierpnia 2007 r., a zatem organ prawidłowo zsumował jego dochody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, to jest z miesiąca lipca 2007 r. Powyższe uzasadnia przyjęcie do dochodu odwołującego wskazanej wyżej kwoty dodatku mieszkaniowego. Reasumując stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń zarówno, co do stanu faktycznego jak i jego oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego należycie określono sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, przedstawiona zaś analiza własnych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie budzi wątpliwości. Podobnie odnosząc się do argumentacji rozstrzygnięć zarówno, co do zakresu jak i powodów przyznania zasiłku celowego uznać należy, iż jest ona zgodna z obowiązującym prawem, specyfiką świadczeń z opieki społecznej i ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją oddalenia skargi jest brak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości [...] zł. Co prawda koszty przejazdów strony do sądu zaliczone zostały do niezbędnych kosztów postępowania – art. 205 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd – przepis art. 200 §1 w/w ustawy.