II SA/Bk 792/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę Decyzją Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w obrębie G. gm. S. oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. 1.8572 ha, w wyniku którego powstały m.in. działki oznaczone nr geod. [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,1615 ha. W wyniku prowadzonych negocjacji nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za wydzielone działki pomiędzy właścicielem, a właściwym organem w związku z czym właściciel E. S. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Starosta B. decyzją z [...] kwietnia 2014r. ustalił na rzecz E. S. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,1615 ha położonej w obrębie G., gmina S., przejętą na własność Gminy S. w wyniku dokonanego podziału. Odszkodowanie ustalono w wysokości 71.699,00 zł, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] lipca 2013 r. Do wypłaty odszkodowania w terminie określonym w decyzji zobowiązano Burmistrza S. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz S. nie zgadzając się z wysokością ustalonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i argumentując, że wartości działek zostały zawyżone. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł również E. S. zarzucając nieprawidłowości przy sporządzaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołujący wskazał, że wycena jego nieruchomości znacząco odbiega od poprzednio prowadzonych na terenie Gminy S. wycen dotyczących wywłaszczenia i zawiera liczne błędy. Wojewoda P. po rozpatrzeniu obu odwołań decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przypomniał, że za przejęte pod drogi działki przysługuje właścicielowi nieruchomości odszkodowanie, którego wysokość, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzgadniają: były i aktualny właściciel, a gdy do uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawarte są w rozdziale 5 działu III ustawy. Organ podkreślił jednocześnie, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W sporządzonym zaś na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji podziałowej, działki o nr [...] i [...] były przeznaczone w planie miejscowym pod drogi gminne, a więc ich wartość oszacowano podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ zaakcentował jednocześnie, że w związku z tym, że na terenie obrębów G. i Z., w okresie poprzedzającym wycenę, nie były notowane transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych, rzeczoznawca trafnie rozszerzył rynek lokalny na teren kilku gmin powiatu białostockiego. W ocenie organu sporządzony w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy, został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę do ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowych działek. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł E. S. zarzucając, iż operat szacunkowy będący podstawą ustalonego odszkodowania został sporządzony błędnie, w sposób niewłaściwy dokonano doboru działek do porównania, co miało wpływ na określenie wartości rynkowej przejętych gruntów. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do oceny przez Sąd prawidłowości sposobu ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Skarżący wskazuje bowiem na wadliwość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego działek nr [...] i[...] , który w jego ocenie zaniża kwotę ustalonego odszkodowania. Zasady ustalenia wysokości odszkodowania zostały określone w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 518 zez zm.), zgodnie z którym odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 130 powołanej powyżej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest niezbędnym i podstawowym, a także jedynym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Żaden inny dokument, nawet ten który występował w toku postępowania podziałowego, nie może mieć znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Pomimo, iż organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (vide: m. in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12.12.2007r. sygn. I SA/Wa 1484/07, Lex Nr 464055, NSA z dnia 26.01.2006r. sygn. II OSK 459/05, Lex Nr 206473 i z dnia 4.10.2006r. sygn. I OSK 417/06, Lex Nr 281387). Podkreślić jednocześnie należy, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Stosownie zaś do treści art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, jak wynika z § 56 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Z powołanych przepisów wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 184/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 890/11 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest jednak, jak podkreślono już wyżej, związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Wskazać w tym miejscu również należy, że stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie znamienne znacznie ma regulacja § 36 rozporządzenia, z której wynika, że wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne określa się przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy B. R. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działek [...] i [...] wydzielonych pod drogi z gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 24 kwietnia 2004r. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wyjaśnił, że ponieważ w dniu wydania decyzji w/w działki były przeznaczone w planie miejscowym pod drogi gminne, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową przeznaczonych pod drogę publiczną działek oszacowano w analizie porównawczej, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, rozszerzając rynek lokalny o obręby położone na obszarze gmin W., C., K. i Z. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości dopuszczalność objęcia przedmiotem badania rynku powiatowego. Albowiem rynek ten obok rynku gminnego stanowi rynek lokalny, o którym mowa w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny. Stąd też skoro na terenie gminy S. obręb G. i Z., w okresie poprzedzającym wycenę, nie były notowane transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych, ro rzeczoznawca zasadnie rozszerzył rynek lokalny na teren innych gmin powiatu białostockiego, tj. C., S., W., J. K. i Z. Rzeczoznawca odnotował po 13 transakcj nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podobnych do siebie pod względem położenia, powierzchni i kształtu działki, dostępu do uzbrojenia i przeznaczenia. Do analizy przyjął 3 nieruchomości, których ceny kształtowały się w przedziale od 34,27 zł do 56,74 zł w przeliczeniu na m² powierzchni gruntu, co dało średnią cenę 49,68 zł, co po przemnożeniu przez powierzchnię działki o nr [...] dało kwotę 31.050 zł. Średnia cena działki o nr [...] ukształtowała się na poziomie 41,06 zł, co po przemnożeniu przez powierzchnię tej działki dało kwotę 40.649 zł. Wątpliwości Sądu nie budzi też przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, transakcji nieruchomościami drogowymi, albowiem działki o nr [...] i [...] na dzień wydania decyzji podziałowej były przeznaczone właśnie pod inwestycję drogową. Z aktualnie zaś obowiązującej treści § 36 rozporządzenia wynika, że wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości. Szczególna regulacja w stosunku do tej zasady zawarta jest w § 36 ust. 4 rozporządzenia i dotyczy nieruchomości, która w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona pod inwestycję drogową. W tym wypadku w pierwszej kolejności wartość rynkową takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości, czyli nieruchomości drogowe i dopiero wówczas gdy nie jest to możliwe wartość takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. Aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 442/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prawidłowo więc autor operatu powołał się na transakcje nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej i tym samym usprawiedliwione było nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, jak domaga się tego skarżący. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego z dnia 6 lipca 2013 r., nie naruszyły przepisów postępowania. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że wycena ta nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, a operat odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zasygnalizować należy, że sąd administracyjny w ramach prowadzonego przez siebie postępowania nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego, którego jak się wydaje domaga się skarżący. Dołączone natomiast do akt sądowych decyzje ustalające wysokość odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi zostały wydane w innych postępowań i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej. Konkludując Sąd uznał, że zarówno decyzja Wojewody P., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty B., są zgodne z prawe. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.