II SA/Bk 793/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. i E. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 roku Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz E. K. i E. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] 09.2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...]07.2007 r. nr [...], którą ten wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy drewnianej altany o wymiarach 4,2 m x 5,9 m na działce nr geod. [...] w miejscowości K. gm. W. Organ drugiej instancji ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] 07.2007 r. E. i E. K. zgłosili budowę altanki drewnianej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. gm. W. Starosta S. decyzją z dnia [...] 07.2007 r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia tej budowy wskazując, że jest ona sprzeczna z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody P. z dnia 6 listopada 2003 r. Nr 25/03 w sprawie ustanowienia planu ochrony dla S. Parku Krajobrazowego, ponadto jej lokalizacja została negatywnie zaopiniowana przez Dyrekcję Parku. W złożonym odwołaniu E. i E. K. nie zgodzili się z argumentami przedstawionymi w zaskarżonej decyzji i wnieśli o jej uchylenie. Ich zdaniem decyzja ta narusza przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 16 ust. 6 i art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Wojewoda P. stwierdził, iż przedmiotową inwestycję stanowi budowa drewnianej altany o wymiarach 4,2 m x 5,9 m na działce nr geod. [...] w miejscowości K. gm. W., w tym przypadku wymagane jest zgłoszenie budowy. Objęta zgłoszeniem nieruchomość położona jest na terenie S. Parku Krajobrazowego, dla którego rozporządzeniem Wojewody P. Nr 25/03 z dnia 6 listopada 2003 r. został ustanowiony na okres od 01.12.2003 r. do 30.11.2023 r. plan ochrony. Określa on, w jaki sposób mają być realizowane cele ochrony przyrody wynikające z ustawy o ochronie przyrody. W rozdziale 4 "Obszary działań ochronnych" w § 20 obszar parku został podzielony na obszary ochronne, § 21 ust 5 ppkt 10 lit. a stanowi, że ochrona wartości kulturowych na obszarze całego parku polega na dopuszczeniu w tych strefach, działalności inwestycyjnej uwzględniającej istniejące już związki przestrzenne i planistyczne, przy stosowaniu następujących wymogów odnośnie realizowanych obiektów budowlanych - kształtowanie współczesnej zabudowy układów wsi w nawiązaniu do zabudowy tradycyjnej i przeciwdziałanie tendencjom rozpraszania zabudowy wsi. W rozdziale 9 - "Ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w § 31 ust. 1 pkt 4 wskazano, że na terenie Parku możliwa jest realizacja nowej zabudowy kolonijnej wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha użytków rolnych, zaś w punkcie 5 zakazano budowy wszelkich obiektów i urządzeń nie związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej lub leśnej z wyjątkiem obszarów zwartej zabudowy wsi oraz zamierzeń inwestycyjnych związanych z infrastrukturą techniczną, komunikacją i elektroenergetyką oraz telekomunikacją. Ponadto § 31 ust. 1 pkt 6 dopuszcza możliwość nowej zabudowy dla gospodarstw mniejszych niż 10 ha użytków rolnych, jedynie w granicach zwartej zabudowy wsi. Z kolei § 31 ust. 1 pkt 18 tego rozporządzenia nakazuje uzgadnianie lokalizacji nowych obiektów na terenie Parku z Dyrekcją Parku. Nieruchomość skarżących ma powierzchnię 700 m2 i położona jest poza terenem zwartej zabudowy wsi, zatem zgłoszona budowa narusza przytoczone zapisy rozporządzenia Wojewody P., co powoduje obowiązek wniesienia sprzeciwu stosownie do art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza wymogów zawartych w art.17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, jak i § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie S. Parku Krajobrazowego, bowiem położona jest w odległości większej niż 100 m od jeziora. Inwestycja ta narusza natomiast przepisy rozporządzenia Wojewody P. w sprawie ustanowienia plan ochrony S. Parku Krajobrazowego, plan ten służy nie tylko działaniom o charakterze planowym, ale jest też przepisem prawa powszechnie obowiązującego, takiej samej rangi jak rozporządzenie Wojewody P. w sprawie S. Parku Krajobrazowego. Ponadto lokalizacja przedmiotowej altany na działce nr [...] została negatywnie zaopiniowana przez Dyrekcję S. Parku Krajobrazowego, co stanowi jedną z przesłanek, które zadecydowały o wniesieniu sprzeciwu. W skardze do sądu administracyjnego E. i E. K. zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie następujących przepisów: 1) art. 4, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, 2) art. 3 pkt 3, art. 17 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16.09.2004 r. o ochronie przyrody, 3) § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 4/06 Wojewody P. z dnia 31.08.2006 r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego w zw. z § 31 ust. 1 pkt 4 i 18 rozporządzenia Wojewody P. nr 25/03 z dnia 06.11.2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony S. Parku Krajobrazowego, 4) art. 6, 7 i 8 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z mocy art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa m. in. zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy. W przepisie art. 17 ust. 1 ustawy wymieniono enumeratywnie zakazy, jakie mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego. Wojewoda określa, które z nich mają obowiązywać na terenie danego parku, ustawa nie uprawnia jednak wojewody do rozszerzenia katalogu zakazów, byłoby to działanie nieważne z mocy prawa. Zakazy obowiązujące na terenie S. Parku Krajobrazowego wymieniono w § 5 rozporządzenia nr 4/06 Wojewody P. z 31.08.2006 r. Jednym z tych zakazów jest budowa nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorków wodnych. Obowiązywanie tego zakazu wyłączono w stosunku do terenów, na których obowiązują w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub plan ochrony parku przewiduje inaczej. Z tak sformułowanego przepisu wynika więc, że plan ochrony parku może jedynie znosić wskazany zakaz. Treść planu ochrony dla parku krajobrazowego określa przepis art. 20 ust. 4 ustawy. W komentarzu do tego przepisu K. Gruszecki reprezentuje pogląd, iż ze względu na sztywne określenie w art. 20 ust. 3 i 4 ustawy elementów, jakie powinien zawierać plan ochrony, plany te nie powinny, w swojej treści wykraczać poza określone ramy. W przypadku, gdyby miało to miejsce, plan ochrony w takim zakresie ustanowiony byłby bez podstawy prawnej. Przepis art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy określa, iż plan ochrony parku zawiera m. in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw. Tak sformułowany przepis nie uprawnia do rozszerzenia katalogu zakazów określonych art. 17 ust. 1 ustawy i § 5 rozporządzenia nr 4/06 w planie ochrony parku. Podstawy do wniesienia sprzeciwu nie może też stanowić opinia Dyrektora S. Parku Krajobrazowego. W świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego opinia taka nie może być kwalifikowana do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów. Skarżący wskazali również, że w postępowaniach Wojewody P. o nr [...] i nr [...], w identycznych stanach faktycznych, wyłącznie z przyczyn formalnych, organ drugiej instancji podjął odmienne rozstrzygnięcia - uznając, iż na terenie S. Parku Krajobrazowego mogą być budowane budynki gospodarcze. Rozstrzygnięcia w tych sprawach dowodzą, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przestrzega konstytucyjnej zasady równości praw - art. 32 Konstytucji RP, a także zasady praworządności, uwzględniania słusznego interesu strony oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 6 - 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnośnie ostatniego z zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że we wskazanych sprawach nie dokonywał merytorycznej oceny inwestycji, ponieważ organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót po upływie terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co skutkowało przyjęciem w formie milczącej zgody wadliwego zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zarzuty w niej podniesione podważyły legalność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody P. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy drewnianej altany o wymiarach 4,2 m x 5,9 m na działce nr geod. [...] w miejscowości K gm. W . Jak ustalono budowa tej altany wymaga zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Działka, na której ma być zlokalizowana wskazana altana położona jest na terenie S. Parku Krajobrazowego. Na terenie objętym zgłoszeniem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem podstawę zgłoszenia sprzeciwu mogą stanowić "inne przepisy". Zdaniem organów do przepisów tych zaliczają się również ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte w rozporządzeniu Wojewody P. z dnia 6 listopada 2003 r. Nr 25/03 w sprawie ustanowienia planu ochrony dla S. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 117, poz. 2162). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska takiego nie można podzielić. Cytowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 13 a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), stosownie do art. 154 obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) zachowuje ono moc również na gruncie tej ustawy (jest planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy). Rozporządzenie Wojewody P. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla S. Parku Krajobrazowego zostało ogłoszone w dzienniku urzędowym województwa, jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 18 ustawy o ochronie przyrody dla parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony, plan ten ustanawia się w terminie 5 lat od dnia utworzenia parku krajobrazowego. W art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to: 1) cele ochrony przyrody oraz przyrodnicze, społeczne i gospodarcze uwarunkowania ich realizacji; 2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków; 3) wskazanie obszarów realizacji działań ochronnych; 4) określenie zakresu prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu; 5) wskazanie obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb i dla innych form gospodarowania oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów; 6) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych. Sztywne określenie katalogu tych elementów powoduje, że plany ochrony nie mogą wykraczać poza ustalone ramy. W niniejszej sprawie istotny jest ostatni ze wskazanych składników planu ochrony parku, a w szczególności ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu ustalenia te adresowane są do gmin i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Jak wskazuje sam przepis są to "ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". W sytuacji, gdy ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. Należy zauważyć, że obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji, stanowiących, iż ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla dokumentów planistycznych. Na gruncie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody (z dnia 16.10.1991 r.), zgodnie z art. 13a tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obecnie takiego zapisu nie ma. Zdaniem Krzysztofa Gruszeckiego wpływ planów ochrony na postanowienia aktów planowania przestrzennego uchwalanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika pośrednio z postanowień art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, natomiast bezpośrednio z art. 16 ust. 7 tej ustawy. Skoro bowiem dla tych obszarów niezbędne jest opracowanie planów ochrony, to oczywiście dyrektorzy tych jednostek organizacyjnych w postępowaniu uzgodnieniowym będą kierować się postanowieniami planów ochrony (vide: K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 110-111). Jeżeli zatem nie pełnych podstaw do stwierdzenia wiążącego wpływu planów ochrony na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej trudno przyjąć, że bez wprowadzenia ich zapisów do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą one wywoływać bezpośrednie skutki prawne. Podkreślenia wymaga również, że bezpośrednie stosowanie zakazów zawartych w ustaleniach do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odbiera osobom zainteresowanym możliwości kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co godzi w konstytucyjną zasadę równości. Analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody wskazuje, iż nie pozwalają one na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 tej ustawy utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. W art. 17 ustawy zawarto zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Wśród zakazów dotyczących budownictwa należy wskazać zakazy: - realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), - budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, - lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Zatem organ założycielski wyłącznie w rozporządzeniu o utworzeniu parku decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym. Możliwość ta została jednak ograniczona do wskazanych grup zakazów, art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wyznacza bowiem "górną granicę" tego, czego na terenie parku krajobrazowego można zakazać. W rozporządzeniu Nr 4/06 Wojewody P. z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego (Dz. U. Podl. Nr 221, poz. 2157 ze zm.) w § 5 wymieniono zakazy, które obowiązują na terenie Parku. Odnośnie możliwości zabudowy w przepisie tym (§ 5 ust. 1 pkt 6) wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ odwoławczy potwierdził, iż planowana inwestycja nie narusza tych wymogów, bowiem ma być zlokalizowana w odległości większej niż 100 m od jeziora. Skoro w ustawie o ochronie przyrody przyjęto, że istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego i konkretne zakazy obowiązujące na terenie danego parku są określane w rozporządzeniu wojewody o utworzeniu tego parku to niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w art. 16 ust. 3 i 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Należy ponadto stwierdzić, że zakazy dotyczące budownictwa zawarte w rozporządzeniu Wojewody P. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla S. Parku Krajobrazowego stanowią istotne ograniczenie prawa własności gwarantowanego przez Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej – art. 64 ust. 1. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP prawo to może być ograniczone w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza się jego istoty. Wskazane ograniczenia nie wynikają z ustawy, a jedynie z aktu prawa miejscowego. Ustawa o ochronie przyrody nie upoważnia do wprowadzania w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony parku zakazów ograniczających prawo własności, dlatego przyjęcie stanowiska prezentowanego w niniejszej sprawie przez organy administracyjne musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że przepisy te naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Z tych przyczyn w ocenie Sądu przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla S. Parku Krajobrazowego zawierające ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samodzielnie zakazów ograniczających prawo własności i nie mogą stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy złożonego przez skarżących na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono, że wydane decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 - 3 w/w ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).