II SA/Bk 794/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na czynność Burmistrza S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania bezpłatnego transportu i opieki z domu do szkoły nad niepełnosprawnym dzieckiem oddala skargę. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. E. B. zwróciła się do Burmistrza S. z wnioskiem o zapewnienie jej niepełnosprawnemu synowi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu z domu do Szkoły P. nr [...] przy ul. [...] w B. w roku szkolnym 2016/2017. Wyjaśniła, że jej syn jest objęty kształceniem specjalnym z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną. Zespół Szkół zapewnia realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Wyjaśniła, że nie posiada własnego środka transportu, jak też z uwagi na jej stan zdrowia nie może dowozić syna środkami komunikacji publicznej. Oświadczyła o podjęciu się bycia opiekunem w razie zapewnienia środka transportu. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz S. ustosunkował się odmownie do tej prośby. Wyjaśnił, że przepisy mające w sprawie zastosowanie nie pozwalają na zorganizowanie bezpłatnego transportu w przypadku syna wnioskodawczyni, bowiem w przepisie art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), dalej u.s.o., mowa jest o zapewnieniu bezpłatnego transportu do ośrodka a nie do szkoły. Zorganizowanie transportu przez Gminę S. byłoby możliwe, gdyby syn skarżącej uczęszczał do ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku nauki a nie, jak ma to miejsce, do szkoły specjalnej w zespole szkół. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zatytułowanym "Prośba o ponowne rozpatrzenie sprawy" zwróciła się o uwzględnienie jej wniosku i ponowne jego rozpatrzenie. W odpowiedzi na tę prośbę, organ w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. ponownie negatywnie ustosunkował się do wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Wyjaśnił, że także w nowych przepisach o systemie oświaty, które będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r., ustawodawca wymienił obowiązek zorganizowania transportu dziecka takiego jak syn skarżącej do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego a nie do szkoły (art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2017 r., wnioskodawczyni wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W jej ocenie organ ograniczył się do literalnej wykładni art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. bez uwzględnienia zakresu zadań realizowanych przez placówkę, do której jej syn uczęszcza, a która faktycznie realizuje cele i zadania przewidziane dla ośrodka. W odpowiedzi na to pismo organ powtórzył dotychczasową argumentację (w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r.). E. B. wniosła skargę na czynność Burmistrza S. w przedmiocie odmowy przyznania bezpłatnego transportu, przy czym sąd – mimo wskazania przez skarżącą daty czynności jako [...] maja 2017 r. – ustalił, że skarga dotyczy czynności z dnia [...] marca 2017 r. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2017 r. sąd uwzględnił też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (k. 91). W skardze E. B. zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez rozstrzygnięcie bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy (bez ustalenia sytuacji rodzinnej, stopnia niepełnosprawności, faktycznych potrzeb i możliwości psychofizycznych syna skarżącej, zakresu działalności Zespołu Szkół nr [...] w B.), z całkowitym pominięciem zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony; art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wbrew zasadzie działania organów w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (także wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz nakazu równego traktowania stron w przypadku podobnej sytuacji faktycznej i identycznych uregulowań prawnych); 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 3a u.s.o. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się zawężeniem interpretacji użytego w nim pojęcia "ośrodek" i w konsekwencji przyjęciem nieprawidłowego założenia o możliwości zapewnienia transportu i opieki niepełnosprawnemu synowi skarżącej tylko i wyłącznie w przypadku uczęszczania do placówki mającej w nazwie słowo "ośrodek". Skarżąca powołała się na zasadę prawdy obiektywnej, rozstrzygania sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony oraz zasadę budzenia zaufania do organów administracji. Podkreśliła, że wbrew tym zasadom organ w sprawie przyjął jako podlegający ochronie "interes administracji". Dokonał bowiem interpretacji przepisów w sposób dogodny dla siebie, ale jednocześnie stwarzając barierę w dostępie do bezpłatnego dojazdu do placówek gwarantujących rewalidację. Zdaniem skarżącej, mając na uwadze postulat "racjonalnego ustawodawcy" nie sposób przyjąć, jak uczynił organ, że udzielenie przez państwo pomocy osobom ciężko upośledzonym uwarunkowano nie dostępnością do określonych zajęć, ale nazwą placówki, w której te zajęcia mogą się odbywać. W jej ocenie, kolejne zmiany art. 17 ust. 3a u.s.o. stopniowo polepszały położenie uczniów z najpoważniejszymi uszczerbkami zdrowotnymi, zaś zawsze w przypadku takich uczniów trzeba mieć na uwadze szczególną ich sytuację, faktyczne potrzeby oraz zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Takie zalecenia wynikają również, jak wskazała skarżąca, z regulacji konstytucyjnych i międzynarodowych (Konwencja ONZ o prawach osób niepełnoprawnych oraz Konwencja Praw Dziecka). Zdaniem skarżącej, organ nie rozważył szczególnych potrzeb jej syna, nie pochylił się należycie nad treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz nie przeanalizował Statutu Zespołu Szkół nr [...] w B. (w tym Szkoły P.), która to placówka jest tożsama w zakresie zadań i celów, jakie spełniałby w odniesieniu do jej syna ośrodek wychowawczo – rewalidacyjny. Podkreśliła, że najbliższy taki ośrodek znajduje się w Ł., zaś szkoła jej syna jest jedyną tego typu placówką w regionie. Podkreśliła również, że zarówno gmina B., jak i gminy C. i G. zapewniają w oparciu o przepis art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. bezpłatny transport młodzieży do Szkoły P. nr [...] w B. Wyjaśniła, że jej 22-letni syn jako osoba niepełnosprawna intelektualnie w stopniu znacznym oraz niepełnosprawna ruchowo, nie jest w stanie prowadzić samodzielnego życia, jest skazany na pomoc rodziców, zaś sytuacja rodzinna jest trudna, bowiem rodzina utrzymuje się ze świadczeń socjalnych. Odmowa pomocy w postaci bezpłatnego dojazdu jest krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w przepisie art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. wprost wskazano, że bezpłatny dojazd przysługuje do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, co stanowi doprecyzowanie poprzednio obowiązujących regulacji, uchylonych z dniem 1 września 2017 r. (art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o.). Ośrodki i szkoły są różnymi placówkami, a zatem nie można ich traktować zamiennie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie o zapewnienie jej synowi bezpłatnego dojazdu do placówki zapewniającej zajęcia odpowiadające jego potrzebom został złożony w dniu [...] marca 2017 r. W tym czasie kwestie związane z bezpłatnym dojazdem osób niepełnosprawnych do placówek oświatowych uregulowane były w przepisie art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), dalej: u.s.o. Przepis ten został uchylony z dniem 1 września 2017 r. regulacją art. 15 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 3a u.s.o. obowiązkiem gminy było: 1. zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 roku życia; 2. zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia; 3. zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Z treści ww. przepisu wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia kategorię "szkoły" od kategorii "ośrodka", zaś obowiązek gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uzależniał od rodzaju kształcenia, niepełnosprawności i rodzaju placówki oświatowej. Taka interpretacja art. 17 ust. 3a u.s.o. pozostaje w zgodzie z treścią art. 2 pkt 2 i 5 u.s.o., w których odróżnia się szkoły (jako podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego; gimnazja; szkoły ponadgimnazjalne; szkoły artystyczne) od ośrodków (młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych oraz specjalnych ośrodków wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodków umożliwiających dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki). Wbrew twierdzeniom skargi nie jest zatem tak, że pojęć "szkoła" i "ośrodek" można używać zamiennie. Sam ustawodawca bowiem zdecydował, że są to różne placówki oświatowe. Potwierdzeniem tej konkluzji jest treść rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. poz. 1113), w którego § 2 wymienia się w dziesięciu punktach różne placówki, oddzielnie szkoły a oddzielnie ośrodki. W sprawie bezsporne jest, że syn skarżącej w czerwcu 2016 r. skończył 21 lat. Uwzględniając treść regulacji art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. wskazać należy, że nie może on skorzystać z zapewnienia bezpłatnego dowozu i opieki w trakcie transportu na tej podstawie, bowiem przepis ten dotyczy zapewnienia ww. pomocy w przypadku dojazdu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej – ale wyłącznie do ukończenia 21. roku życia. Spór w sprawie skoncentrował się zaś na możliwości zastosowania wobec syna skarżącej pomocy w bezpłatnym dowozie i opiece w czasie transportu na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. W przepisie tym mowa jest jednak o ośrodku a nie o szkole. Tymczasem jak wynika z orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] czerwca 2016 r. synowi skarżącej zalecono "Kształcenie specjalne z uwagi na niepełnosprawności sprzężone [...] do ukończenia nauki w szkole ponadgimnazjalnej realizowane w szkole specjalnej" (pkt 1 części "Zalecenia"). W punkcie 2. tej części orzeczenia wymienia się co prawda zajęcia rewalidacyjne, jednakże nie jako rodzaj niezbędnego/zalecanego kształcenia, ale wymienia się cele założone wobec syna skarżącej a możliwe do osiągania w ramach zajęć rewalidacyjnych. Oznacza to, że syn skarżącej może kształcić się w warunkach szkolnych (co też, jak wynika z akt, jest realizowane), jednakże w takim przypadku obowiązek gminy zapewnienia bezpłatnego dowozu i opieki w czasie transportu jest aktualny wyłącznie do ukończenia 21 roku życia (art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.). Byłby on aktualny do ukończenia 25. roku życia wyłącznie w przypadku pobierania nauki i kształcenia w ośrodku (art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o.), który to warunek nie jest spełniony. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że syn skarżącej pobiera naukę i kształcenie w szkole, a konkretnie w Szkole Specjalnej P. (vide § 1 pkt 2 ppkt 2 Statutu Zespołu Szkół nr [...] w B., k. 11). Uniemożliwia to skuteczne domaganie się od gminy uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA sformułowanym w sprawie I OSK 2688/16, że nie znajduje podstaw prawnych zrównywanie szkół specjalnych z ośrodkami, a tym samym zrównywanie pojęcia "szkoła" użytego w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. z pojęciem "ośrodek" użytym w pkt 2 tego przepisu, bowiem "w tych przepisach określono dwa różne rodzaje obowiązków gmin w procesie kształcenia niepełnosprawnych dzieci i młodzieży" (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Nie może być zatem również mowy o wątpliwości co do treści normy prawnej. Powyższe konkluzje potwierdza treść obowiązujących od dnia 1 września 2017 r. regulacji kształtujących obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu niepełnosprawnych dzieci i młodzieży. Trafnie w odpowiedzi na skargę zwrócił na to uwagę organ. W obecnie obowiązującym przepisie art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wprost wskazano, że do 21 roku życia należy zapewnić taki transport do szkoły podstawowej i ponadpodstawowej, zaś do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego: do 24. roku życia uczniom z niepełnosprawnościami sprzężonymi, a do 25. roku życia uczestnikom zajęć rewalidacyjno – wychowawczych. Do żadnej z tych kategorii syn skarżącej się nie kwalifikuje dopóki pobiera naukę w szkole specjalnej. Reasumując, wiek syna skarżącej i fakt pobierania nauki i kształcenia w szkole specjalnej a nie w ośrodku uniemożliwia skuteczne domaganie się od gminy realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie transportu na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 1 i 2 u.s.o. Nieuprawnione pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad konstytucyjnych (art. 2 Konstytucji RP - zasada demokratycznego państwa prawnego) i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 K.p.a.). Ustawodawca ma prawo ukształtować obowiązki gmin w zakresie wspomagania osób niepełnosprawnych w ich kształceniu i zapewnieniu dojazdu do placówek umożliwiających to kształcenie - w sposób uwzględniający różne okoliczności (wiek niepełnosprawnej osoby, charakter zajęć wynikający z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, rodzaj ośrodków zapewniających naukę i kształcenie). Wynikający z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP obowiązek zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej osobom niepełnosprawnym, oraz wynikający z art. 69 Konstytucji obowiązek udzielenia przez władze publiczne pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej nie oznacza, że udzielenie pomocy w tym zakresie ma być bezwarunkowe i niezależne od jakichkolwiek przesłanek. Organ zbadał też w sposób wszechstronny warunki udzielenia wnioskowanej pomocy wynikające z obowiązujących w dniu rozpatrywania wniosku skarżącej przepisów, zaś ustaleniom w tym zakresie nie sposób zarzucić nierzetelności czy oparcia na niepełnym materiale dowodowym. Odnośnie podkreślonego w uzasadnieniu skargi wymogu rozstrzygania spraw zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli to wskazać należy, że organ nie uchybił temu warunkowi, zaś uzasadnienie jego stanowiska zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., jak i treść prowadzonej między skarżącą a organem późniejszej korespondencji, nie wskazują, aby organ kierował się własnym interesem. Należy też zauważyć, że powołany w uzasadnieniu skargi wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie III SA/Kr 1882/14 dotyczy innego stanu faktycznego, bowiem osoby niepełnosprawne będące stronami tamtej sprawy posiadały orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno – wychowawczych, zaś syn skarżącej w sprawie niniejszej posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia w szkole specjalnej – w oddziale przysposabiającym do pracy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.