II SA/Bk 795/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...].06.2017r. Wójt Gminy G. po rozpatrzeniu wniosku K. B. z dnia [...].02.2017r. zmienionego i uzupełnionego wnioskami z dnia [...].02.2017r., z dnia [...].03.2017r. i z dnia [...].04.2017r. ustalił warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku inwentarsko – gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski – oborę o obsadzie inwentarza do 30 DJP w systemie ściółkowym, we wsi M., gmina G., na terenie obejmującym część działki o numerze ewidencyjnym [...]. W decyzji określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: - w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego z ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy o przebiegu określonym w załączniku graficznym decyzji (pkt II pdpkt 1 decyzji) - w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt II pdpkt 2 decyzji), - w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ( pkt II pdpkt 3 decyzji) - w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt II pdpkt 4 decyzji) - w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych (pkt II pdpkt 6 decyzji) Określono także linie rozgraniczające teren inwestycji poprzez nawiązanie do wrysowania tychże linii na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że dla wnioskowanego terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a przeprowadzona na potrzeby postępowania analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu położonego w sąsiedztwie terenu inwestycji, wykazuje spełnianie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy wsi M. i obejmuje istniejące zabudowane siedlisko rolnicze, w sąsiedztwie dominuje zabudowa zagrodowa, planowane zamierzenie stanowi kontynuację funkcji i zagospodarowania terenu, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej z urządzonym zjazdem z drogi gminnej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie nastąpi wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską ani ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, na terenie objętym wnioskiem nie była planowana realizacja inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Organ nadmienił, iż z uwagi na to, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, wynosząca 17 ha, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (12,30 ha), do planowanej inwestycji nie jest konieczne spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził także, że projekt decyzji został w sposób milczący uzgodniony z organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych tj. poprzez niezajęcie przez te organy stanowiska we właściwym terminie skutkującym uznanie uzgodnień za dokonane. Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. S. i B. K. zarzucając decyzji niezgodność z przepisami odrębnymi tj. Prawem budowlanym, polegającą na funkcjonowaniu w obrocie prawnym urzędowego nakazu rozbiórki dwóch obiektów usytuowanych na terenie inwestycji. Odwołujący się podali, że inwestor do tej pory dokonał rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obory natomiast nie rozebrał jeszcze samowolnie zbudowanego stropu w budynku gospodarczym. Według odwołujących się, do czasu wywiązania się w pełni z nakazu rozbiórki, nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Odwołujący się podnieśli też szczegółowe zarzuty do ustaleń decyzji w zakresie przewidzianego nachylenia dachu budynku przewidzianego do rozbudowy oraz braku informacji w decyzji o pojemności istniejącego na siedlisku inwestora zbiornika na gnojówkę i powierzchni płyty obornikowej w zakresie wystarczalności tych urządzeń dla odbioru obornika produkowanego przy obsadzie 30 DJP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].08.2017r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: -punktu I decyzji i orzekło na nowo w tym zakresie poprzez stwierdzenie, że ustala się warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku inwentarsko – gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski – oborę o obsadzie inwentarza do 22 DJP we wsie M., gm. G., na terenie obejmującym część działki o numerze ewidencyjnym [...]; - punktu II podpunktu 1 tiret 1decyzji (tj. w zakresie dotyczącym ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla planowanej inwestycji) i orzekło w tym zakresie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji; W pozostałej części organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzję odwoławczą, częściowo reformatoryjną, poprzedziło uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone z urzędu przez Kolegium, w ramach którego organ II instancji postanowieniem z dnia [...].07.2017r. zlecił na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenie, czy istniejące na działce o numerze [...] zbiorniki na gnojówkę i gnojowicę spełniają wymogi art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu dla zamierzonej obsady inwentarza wynoszącej 30 DJP. Materiał dowodowy stanowiący uzupełnienie dotychczas zebranego został przekazany organowi II instancji przy piśmie Wójta Gminy G. z dnia [...].08.2017r. Kolegium bez zawiadomienia stron postępowania o zebranym materiale dowodowym, wydało w dniu [...].08.2017r. opisaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, SKO w pierwszej kolejności wskazało na uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące ustalania warunków zabudowy, przypominając treść przepisów tej ustawy. Następnie wskazało, że z uwagi na większą niż średnia w gminie powierzchnię gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, wyłączone jest stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa a w konsekwencji również nie było wymagane sporządzanie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zwolnienie z obowiązku sporządzania w sprawie tej analizy oznacza zwolnienie ze stosowania Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie istniała potrzeba wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy. SKO dodało, że w przypadku zabudowy zagrodowej, brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakładałby obowiązek wyznaczania takiej linii w decyzji o warunkach zabudowy. Zasadność jej wyznaczenia mogłaby wynikać z ewentualnego wnioski inwestora w tym zakresie, którego w tym przypadku nie było. SKO podkreśliło, że usytuowanie projektowanej zabudowy na działce powinno być zdeterminowane wyłącznie przez przepisy stosowane na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że ustanowiony nakaz rozbiórki obiektów posadowionych na działce inwestora nie wyłącza możliwości ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są przesłanki wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. SKO wskazało przy tym na treść informacji organu nadzoru budowlanego z [...].05.2017r. stwierdzającej dokonanie przez inwestora rozbiórki nielegalnie wykonanej części budynku obory oraz dachu na budynku gospodarczym. Nadto wskazało też, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy istniejącej, jest możliwe w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Organ II instancji stwierdził również, że obawy odwołujących się co do niewłaściwego zabezpieczenia ich nieruchomości przed odprowadzaniem wód opadowych z dachu projektowanego budynku na ich nieruchomość, nie zostały zignorowane, gdyż decyzja zakazuje inwestorowi zmiany stanu wody na gruncie oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Kolegium wskazało, że na etapie projektowania i uzyskiwania pozwolenia na budowę zakazy doznają konkretyzacji. Odnośnie zarzutu braku wystarczalności dla potrzeb planowanej obsady inwentarza, dotychczasowego zbiornika na gnojówkę i płyty obornikowej, SKO wskazało, iż organ I instancji na etapie procedury odwoławczej na zlecenie organu odwoławczego uzupełnił materiał dowodowy o opinię uprawnionego projektanta, który stwierdził, iż istniejące na siedlisku wnioskodawcy trzy szczelne zbiorniki na gnojówkę o łącznej pojemności efektywnej do 67 metrów sześciennych umożliwiają gromadzenie gnojówki dla obsady inwentarza wynoszącej 22 DJP. Kolegium wskazało także, że inwestor w piśmie z dnia [...].08.2017r. ograniczył planowaną obsadę inwentarza w w obiektach objętych wnioskiem do 22 DJP. Z tych przyczyn SKO postanowiło zreformować decyzję organu I instancji poprzez określenie, że warunki zabudowy są ustalane na potrzeby obsady inwentarza do 22 DJP. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną D. S. i B. K. zarzucili Kolegium naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak poinformowania ich o tym, gdzie i w jakim terminie mogą zapoznać się z uzupełnioną na etapie postępowania odwoławczego dokumentacją dotyczącą obliczenia powierzchni płyty gnojowej, objętości i szczelności zbiornika na gnojowicę na działce o numerze [...]. Podnieśli także, że dokumentacja opracowana przez T. T. nie jest zgodna ze stanem faktycznym na działce wnioskodawcy i nie jest wiadome jaką metodą projektant sporządzający opinię zmierzył powierzchnię płyty gnojowej oraz objętość i szczelność zbiorników na gnojowicę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu podzielenia zarzutu skarżących naruszenia przez organ odwoławczy zasady wysłuchania stron z art. 10 K.p.a. w sytuacji przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego, w wyniku którego wnioskodawca sprecyzował na nowo warunki swojego wniosku a organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z § 2 art. 10 odstąpienie od zasady określonej w § 1 jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną, przy czym – jak dodaje § 3 art. 10 – przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10, organ ma obowiązek utrwalić w aktach sprawy. Zasada wysłuchania stron jest też nazywana zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym a jej naruszenie jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony (art. 147 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, tak właśnie należy potraktować zignorowanie przez SKO obowiązku zawiadomienia skarżących przed wydaniem decyzji reformatoryjnej, o skompletowaniu materiału dowodowego, który został uzupełniony w trakcie procedury odwoławczej. Składowi orzekającemu znane jest przy tym stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18.05.2006r. sygn. II OSK 831/05, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych. Powyższe stanowisko NSA, wyrażone na tle kontrolowanego przez NSA stanu faktycznego, nie może jednak być w sposób automatyczny przeniesione na grunt niniejszej sprawy, ponieważ prowadziłoby w sposób nieuprawniony do naruszenia równowagi uprawnień procesowych wszystkich stron kontrolowanego przez WSA postępowania administracyjnego i pogłębiałoby poczucie nierównego traktowania przez organ poszczególnych stron. Skład orzekający zauważa, iż prawo do bycia wysłuchanym w postępowaniu administracyjnym, stanowi standard prawa jednostki do dobrej administracji a przepis art. 10 § 1 K.p.a. należy interpretować w związku z art. 81 K.p.a. zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w toku postępowania odwoławczego uzupełniło postępowanie dowodowe w sposób znaczący, bo prowadzący do sprecyzowania w sposób odmienny niż dotychczas zakresu wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z akt postępowania przed organem II instancji, organ ten postanowieniem z dnia [...].07.2017r. zlecił na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenie, czy istniejące na działce o numerze [...] zbiorniki na gnojówkę i gnojowicę spełniają wymogi art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu dla zamierzonej obsady inwentarza wynoszącej 30 DJP. Ustalenie zatem okoliczności mającej być potwierdzoną zleconym dowodem miało wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy, która zawsze powinna być decyzją zgodną z przepisami odrębnymi, w tym również z ustawą o nawozach i nawożeniu. Odpis tego postanowienia został doręczony wszystkim stronom postępowania, w tym również skarżącym, którzy mieli prawo oczekiwać na informację o uzupełnieniu materiału dowodowego umożliwiającą im zapoznanie się z wynikami postępowania dowodowego. Kwestia wystarczalności dotychczasowego zbiornika na gnojówkę i płyty obornikowej dla obsługi 30 DJP inwentarza, była objęta zarzutem odwołania. Z akt administracyjnych organu II instancji wynika, że przy piśmie przewodnim Wójta Gminy G. z dnia [...].08.2017r. został przedstawiony Kolegium uzupełniająco zebrany materiał dowodowy w postaci: złożonej przez wnioskodawcę do Wójta dokumentacji stanowiącej załącznik zgłoszenia z dnia [...].08.2009r zamiaru budowy na działce [...] we wsi M. zbiornika na gnojówkę o pojemności V-24,30 metrów sześciennych oraz płyty gnojowej o powierzchni 63,00 metrów kwadratowych, wyjaśnień inwestora złożonych Wójtowi o ograniczeniu planowanej obsady inwentarza w budynku inwentarskim, objętym decyzją, do 21 DJP z pozostawieniem 9 DJP inwentarza w innym budynku na głębokiej ściółce, z której obornik i gnojówka będą przechowywane wewnątrz innego budynku a następnie wywożone na grunty własne o powierzchni 17 ha oraz oceny technicznej istniejących zbiorników na gnojówkę na siedlisku wnioskodawcy sporządzonej przez projektanta T. T. z dokumentami potwierdzającymi zakres uprawnień tego projektanta. O skompletowaniu tak szerokiego materiału dowodowego, o treści mającej bezpośredni wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy, w tym także pisma wnioskodawcy, potraktowanego przez SKO jako ograniczenie obsady inwentarza w planowanym do rozbudowy budynku obory (tym samym sprecyzowanie wniosku), skarżący nie zostali przez Kolegium powiadomieni. SKO w tydzień po otrzymaniu materiału dowodowego wydał decyzję reformatoryjną. Uczynił tak przy tym w sytuacji, gdy pismem z dnia [...].08.2017r. kiedy jeszcze oczekiwał na przesłanie dokumentów przez Wójta, poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia odwołania skarżących do dnia [...].09.2017r. z uwagi na oczekiwanie na ustalenie przez organ I instancji, czy na przedmiotowej działce inwestora istnieją zbiorniki o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4 – miesięcznej produkcji nawozu przy obsadzie inwentarza wynoszącej 30 DJP. Naruszenie przez SKO zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest ewidentne i jaskrawe. Zawarta w odpowiedzi na skargę uwaga, że skarżącym znana jest siedziba organów i mogli ze swoich uprawnień procesowych korzystać bez oczekiwania na informację o skompletowaniu materiału dowodowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązkiem nałożonym na organy administracji publicznej wynikającym z zasady z art. 10 § 1 K.p.a., godzi w powagę organu administracji publicznej i jest nie na miejscu zważywszy na wynikający z akt sądowych fakt, że skarżąca jest osobą bardzo schorowaną, wymagającą opieki osób trzecich (męża) a zatem wizyta któregokolwiek ze skarżących w siedzibie urzędu mieszczącej się w innej miejscowości niż faktyczne miejsce zamieszkiwania skarżących, wymaga zorganizowania i pewności co do dostępności do wglądu pełnego materiału dowodowego. Skoro Sąd uznał, że w sprawie doszło do zarzuconego skargą naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przed organem II instancji, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zwolnienie skarżących od kosztów sądowych oraz brak złożenia przez nich wniosku o zwrot kosztów dojazdu do sądu, Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.