II SA/Bk 798/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy K. K. z dnia [...] maja 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 798/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. K. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówiono przyznania B. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem G. W. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i ustalił, że wnioskodawczyni nie sprawuje opieki nad synem i nie zamieszkuje z nim, bowiem pracownicy socjalni dwukrotnie odwiedzając jej miejsce zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (8 i 12 maja 2014 r.) nie zastali wnioskodawczyni. Natomiast według oświadczenia jej matki M. K. – B. W. przebywała wówczas z mężem w B. w celach zarobkowych, zaś w trakcie jej nieobecności opiekę nad niepełnosprawnym G. sprawuje jego siostra J. oraz babcia M. K. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. B. W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że mieszka z niepełnosprawnym synem i sprawuje nad nim opiekę, zaś informacje uzyskane przez pracowników socjalnych od jej schorowanej matki są niewiarygodne i nie były wystarczające, by wydać decyzję odmowną. Zakwestionowała, jakoby opiekę nad niepełnoprawnym G. sprawowała jego siostra J. Posiada ona własną rodzinę oraz pracuje w godzinach wykluczających wykonywanie takiej opieki. Podkreśliła, że większość czasu jej córka z rodziną spędza w W. M., zaś dopiero w godzinach wieczornych przyjeżdża do miejscowości C. S. Z kolei matka wnioskodawczyni a babcia niepełnosprawnego G. nie jest w sprawie sprawować nad nim opieki z uwagi na swój stan zdrowia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, że G. W. legitymuje się orzeczeniem z dnia 15 października 2002 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności wydanym na stałe. Nie zostały natomiast w sprawie spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalono bowiem, że B. W. nie sprawuje nad G. stałej opieki, gdyż przebywa za granicą w celach zarobkowych a do kraju ma zamiar przyjechać na wakacje (według oświadczenia M. K.). Opiekę tę sprawują siostra G. – J. oraz ich babcia M. K. Nadto syn odwołującej się od poniedziałku do piątku w godz. 8.00 – 15.00 uczęszcza na Warsztaty Terapii Zajęciowej. Zdaniem Kolegium, nie ma powodu aby uznać za niewiarygodne oświadczenie matki odwołującej się na temat przebywania wnioskodawczyni za granicą. M. K. jest znana pracownikom socjalnym, jest osobą świadomą, rozumie i rzeczowo odpowiada na pytania, a także potrafi logicznie przedstawić sytuację rodzinną, co potwierdzili pracownicy socjalni w notatce służbowej z dnia 28 maja 2014 r. Nadto oświadczenie M. K. znajduje potwierdzenie w fakcie dwukrotnej nieobecności wnioskodawczyni w miejscu zamieszkania w trakcie próby sporządzenia wywiadu środowiskowego. Zdaniem Kolegium, w związku z faktem uczęszczania przez niepełnosprawnego na zajęcia warsztatowe można przyjąć, że w pozostałym zakresie podlega opiece babci i to nawet przy założeniu, że takiej opieki nie ma możliwości sprawować nad nim siostra J. Natomiast, w ocenie organu, niemożliwe jest ustalenie, że to B. W. sprawuje nad synem osobistą i bezpośrednią opiekę i że w związku z tym nie podejmuje żadnego zatrudnienia lub z niego zrezygnowała. Pouczono stronę, że po powrocie do Polski będzie mogła ubiegać się ponownie o świadczenie pielęgnacyjne, jeśli przesłanki jego przyznania zostaną spełnione. Skargę na rozstrzygnięcie SKO złożyła do sądu administracyjnego B. W. zarzucając organowi nieobiektywność i skupianie się na faktach działających na jej niekorzyść, a pomijanie jej argumentacji. Wyjaśniła, że gdy rzeczywiście przebywała w B. to nie ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek w tym przedmiocie złożyła natomiast osobiście w organie dopiero w dniu 24 kwietnia 2014 r., gdy wróciła do Polski celem zaopiekowania się synem. Wskazała, że zrezygnowała z zatrudnienia, na którą to okoliczność złożyła stosowne oświadczenie. Pracownicy socjalni przybyli do jej miejsca zamieszkania dwukrotnie akurat w tygodniu, kiedy ona była zmuszona wyjechać na tydzień do syna E. (wówczas wynajęła opiekunkę dla niepełnosprawnego G.). Pracownicy rozmawiali z jej matką, która nie przekazała jej żadnych informacji. Natomiast nie podjęto innych działań sprawdzających powód jej nieobecności, mimo że decyzję wydano dopiero 21 maja 2014 r. Nie została również poinformowana o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z której niewątpliwie by skorzystała i podjęłaby kroki wyjaśnienia sytuacji. Również niewiarygodne, jej zdaniem, są oświadczenia pracowników socjalnych na temat znajomości z jej matką w sytuacji, gdy są oni młodszymi znacznie od niej ludźmi oraz mieszkają w znacznej od niej odległości. Oświadczyła, że bezpośrednio opiekuje się synem, o czym świadczy np. szereg dokumentów przez nią własnoręcznie podpisanych z kwietnia i maja 2014 r. a związanych z wizytami lekarskimi i innymi okolicznościami związanymi z opieką nad G. Końcowo wskazała, że przed powrotem do kraju i podczas przebywania w B. opiekowała się wnukiem, który w kwietniu 2014 r. poszedł do przedszkola. Nie pracowała wówczas zarobkowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak wyjaśnić należy, że bezzasadny był wniosek SKO o odrzucenie skargi jako spóźnionej. Jak wynika z akt, rozstrzygnięcie Kolegium zostało doręczone skarżącej w dniu 20 czerwca 2014 r. Termin trzydziestodniowy na złożenie skargi mijał w poniedziałek 21 lipca 2014 r. (faktycznie mijał w dniu 20 czerwca 2014 r., jednakże była to niedziela, czyli dzień ustawowo wolny od pracy, a zatem termin upływał w pierwszym następującym po nim dniu roboczym – zgodnie z art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 20012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a.). Skarga została nadana na poczcie w dniu 21 lipca 2014 r., a więc ostatniego dnia ustawowego terminu. Nie była zatem, wbrew stanowisku SKO, spóźniona. Mylnie również organ odwoławczy ocenił, że w sprawie ustalono okoliczności wykluczające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na syna G. Zdaniem sądu wniosek ten był przedwczesny. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z dodanym z dniem 15 maja 2014 r. przepisem art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się rolnik, małżonek rolnika bądź ich domownicy, świadczenia te przysługują rolnikom gdy zaprzestaną prowadzenia gospodarstwa rolnego, a małżonkom rolników lub ich domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania w nim pracy, przy czym okoliczności te potwierdza się oświadczeniem składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej, które powinno zawierać klauzulę o posiadaniu świadomości takiej odpowiedzialności. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca domagała się świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem, który od dnia 11 października 2002 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Złożyła również pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie (wraz z wymaganą przepisem art. 17b ust. 2 u.ś.r. klauzulą) o nieprowadzeniu i niewykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym (skarżąca jest bowiem ubezpieczona w KRUS). Natomiast nie można było w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty uznać za bezspornie wykazany fakt niesprawowania przez skarżącą bezpośredniej i osobistej opieki nad synem, połączony z rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Zauważyć należy, że okoliczności te ustalono w zasadzie wyłącznie w oparciu o notatki służbowe pracowników socjalnych z dat 8 i 12 maja 2014 r., z których to notatek wynika nieobecność skarżącej w miejscu zamieszkania we wskazanych datach w czasie wizyty pracowników GOPS. Dodatkowo w postępowaniu odwoławczym włączono do akt kolejną notatkę służbową (z dnia 28 maja 2014 r.) zawierającą opinię pracownika socjalnego o wiarygodności oświadczenia matki skarżącej – M. K. złożonego w trakcie poprzednich wizyt pracowników w miejscu zamieszkania skarżącej, a dotyczącego przebywania jej córki za granicą i sprawowania opieki nad G. W. przez jego siostrę i babcię. Powyższe notatki trudno uznać za materiał wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu nie jest dokumentem służącym merytorycznemu wyjaśnieniu sprawy, ale jest formą adnotacji (art. 75 § 1 i art. 72 k.p.a.), do której nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów, gdyż nie jest czynnością procesową przeprowadzoną z udziałem strony (art. 79, 81 k.p.a. oraz wyrok NSA w sprawie I OSK 1597/09 z dnia 23 września 2010 r., II SA/Bd 360/12 z dnia 7 sierpnia 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Oznacza to, że pod względem procesowym powyższe notatki nie miały znaczenia dowodowego przesądzającego o spełnianiu lub niespełnianiu przez skarżącą przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto poza wskazanymi notatkami organ nie przeprowadził żadnych innych dowodów, nie poczynił żadnych innych starań mających na celu sprawdzenie wystąpienia powyższych przesłanek (nie próbował w inny sposób np. pisemnym wezwaniem skontaktować się ze skarżącą celem sfinalizowania wywiadu środowiskowego lub uzyskania choćby jakiegokolwiek jej wyjaśnienia odnośnie sytuacji rodzinnej czy choćby dwukrotnej nieobecności w miejscu zamieszkania, nie podjął również próby przesłuchania M. K. w charakterze świadka). Niewątpliwie to na ubiegającym się o świadczenie rodzinne spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia przesłanki uzyskania tego świadczenia, czemu służyć ma regulacja dotycząca ustalania prawa do świadczenia na wniosek, do którego należy dołączyć szereg wymaganych ustawowo dokumentów (art. 23 u.ś.r.). Jeśli zaś organ ma wątpliwości co do wystąpienia przesłanek uprawniających do świadczenia, może skorzystać z wywiadu środowiskowego, którą to możliwość reguluje art. 23 ust. 4aa u.ś.r. - i taką próbę podjęto w przedmiotowej sprawie. Co prawda była ona bezskuteczna wobec faktu dwukrotnej nieobecności skarżącej, jednakże nie oznaczało to, że można było na tym poprzestać. Pamiętać bowiem należy, że wnioskodawca nie zawsze ma możliwość - często z przyczyn zupełnie od siebie niezależnych - wykazania (potwierdzenia) wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy w sposób i w terminie wyznaczonym przez organ. Każdy przypadek należy oceniać indywidualnie, dlatego organ nie zawsze może czuć się zwolniony z podjęcia dodatkowych (innych niż próba sporządzenia wywiadu środowiskowego) czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, realizując w tym zakresie zasady prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Tego w sprawie nie wykonano uniemożliwiając skarżącej, jak podnosi w skardze, kompleksowe wyjaśnienie swojej sytuacji rodzinnej, w tym okoliczności związanych z opieką nad synem. Poprzestając na tak ubogo zgromadzonym materiale wyjaśniającym, co już samo w sobie uchybiało zasadom prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a.), ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie umożliwiły skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag lub zastrzeżeń przed wydaniem rozstrzygnięć kończących, czym uchybiły obowiązkowi z art. 10 § 1 k.p.a. Co prawda nie każde naruszenie tego ostatnio wskazanego przepisu stanowi bezwzględną przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej, jednakże w sprawie niniejszej nie sposób doszukać się okoliczności usprawiedliwiających niezastosowanie tej normy, zwłaszcza że pouczenie w tym zakresie wydawało się niezbędne chociażby z uwagi na uzupełnienie akt o notatki służbowe pracowników socjalnych (były one dokumentami nieznanymi stronie, a zawierającymi informacje dotyczące istotnych okoliczności sprawy, do których ustosunkowanie się należało od strony uzyskać). Inaczej rzecz ujmując, brak pouczenia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwił skarżącej ustosunkowanie się do tych nowych dla niej dokumentów, a tym samym wyjaśnienie powodów swej nieobecności (w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej została co prawda poinformowana o dwukrotnej wizycie pracowników socjalnych i o oświadczeniu swojej matki, ale nie o sporządzeniu z tej okoliczności notatek, o których wspomniał w swym uzasadnieniu dopiero organ odwoławczy). Niewątpliwie naruszyło to prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu, co uzasadnia uchylenie obydwu zakwestionowanych decyzji z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie dominuje linia, zgodnie z którą zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide wyroki w sprawach II SA/Ke 255/14 z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Ol 1045/13 z dnia 19 grudnia 2013 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jak wskazał nadto NSA w sprawie II OSK 1291/12 (wyrok z dnia 8 listopada 2013 r., dostępny w CBOSA) w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień. Ze stanowiskiem tym zgadza się skład orzekający w sprawie niniejszej. W tym kontekście wskazać jeszcze trzeba, że co prawda w skardze B. W. nie zaprzeczyła swojemu pobytowi w B., jednakże wyraźnie oświadczyła, że o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się po przyjeździe do Polski celem sprawowania bezpośredniej i osobistej opieki nad synem, zaś tygodniowy pobyt za granicą w maju 2014 r. był spowodowany sprawami rodzinnymi, a syn miał w tym czasie zapewnioną opiekę płatnej opiekunki. Te wyjaśnienia, złożone dopiero na etapie sądowym, nie zostały umożliwione na etapie administracyjnym z uwagi na stwierdzone przez sąd uchybienia w zakresie zebrania materiału dowodowego i zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Uniemożliwiło to ich zweryfikowanie, mimo że mają znaczenie dla prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze wskazanych wyżej powodów w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji przede wszystkim przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w którym – zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. – zrealizuje wywiad środowiskowy i ustali wszystkie okoliczności niezbędne z punktu widzenia przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeśli okaże się to konieczne, uzupełni organ materiał dowodowy również w inny sposób (zeznania świadków, przesłuchanie skarżącej). Przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia pouczona zostanie skarżąca o możliwości realizacji uprawnienia do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, złożenia wyjaśnienia lub zastrzeżeń do niego (art. 10 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O niemożności wykonania zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.