II SA/Bk 8/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. K., B. K., A. K. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]11.2005r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta B. z dnia [...]09.2005r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych istniejącego budynku mieszkalnego na funkcję handlową (sklep z przemysłowym sprzętem AGD: odkurzacze, myjki, mopy i inne) oraz dobudowie parterowego pomieszczenia magazynowego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...]przy ulicy W. [...] w B. wraz ze zjazdem z ulicy W. na parking. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2005r. K. R. zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych istniejącego budynku mieszkalnego na funkcję handlową (sklep z przemysłowym sprzętem AGD: odkurzacze, myjki, mopy i inne) oraz dobudowie parterowego pomieszczenia magazynowego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy ulicy W. [...] w B. wraz ze zjazdem z ulicy W. na parking. Po zapoznaniu się z zastrzeżeniami stron postępowania dotyczącymi realizacji pomieszczenia magazynowego przy ul. W., K. R. pismem z dnia [...]07.2005r. zmienił w/w wniosek w części dotyczącej parametrów i gabarytów dobudowanego budynku magazynowego, w ten sposób, iż obniżył jego wysokość z 5 m do 3,5 m oraz jego długość z 9 m do 7 m wskazując, iż odległość od działki sąsiada będzie wynosiła 6 m. Nadto wyjaśnił, iż w przedmiotowym obiekcie serwis nie będzie w ogóle wykonywany. Po rozpoznanie przedmiotowego wniosku organ I instancji w dniu [...] września 2005r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Od tej decyzji skarżący wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. podnosząc, iż K. R. prowadzi pod ich oknami uciążliwy serwis maszyn przemysłowych, powodując hałas i zanieczyszczenie powietrza. Zdaniem skarżących inwestor celowo nie wspomina o prowadzeniu uciążliwego serwisu. Określona zaś w decyzji funkcja nowego budynku, jako wyłącznie magazynu jest próbą uniknięcia konieczności wykonania zabezpieczeń techniczno-budowlanych, niezbędnych ze względu na bliskość budynków mieszkalnych sąsiadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania nie podzieliło jego zarzutów i decyzją z dnia [...] listopada 2005r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy podkreślił, iż ustalenie warunków zabudowy jest wydaniem swoistej promesy na określoną zabudowę. Zgodnie zaś z zasadą praworządności, organy administracji publicznej oceniają stan prawny i faktyczny w sprawie na dzień wydawania orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie decyzja spełnia wszystkie wyżej wymienione wymogi, nadto zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji organu I instancji został uzgodniony z odpowiednimi organami. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konkretnym posadowieniu obiektu na terenie, gdyż zgodnie z przepisami prawa budowlanego, szczegółowe rozwiązania projektowe, w tym również odległość planowanej zabudowy od nieruchomości odwołujących, będą rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Co więcej zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy bądź 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Zatem, ustalając dopuszczalną odległość planowanego obiektu od działek sąsiednich organ administracji architektoniczno - budowlanej, będzie kierował się wskazanymi wyżej norami. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek osoby zainteresowanej, zatem oznacza to, że organ jest związany wnioskiem inwestora. W świetle powyższego nie można przyjąć, iż celem inwestora jest prowadzenie przedsięwzięcia innego od podanego przez niego we wniosku. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A., B. i A. K., M. Ch., B. S. i J. S. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, przy czym skarga B. S. i J. S. została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia [...]03.2006r. wobec nie uzupełnienia przez w/w braków formalnych skargi. Skarżący powołali argumentację podobną do tej, która stanowiła podstawę odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazywali na dokuczliwość działalności serwisowej K. R., sprzeczność wniosku inwestora z istniejącą rzeczywistością, formalne a zatem niezgodne faktami postępowanie Urzędu Miejskiego, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. Na tej podstawie skarżący domagają się zmiany zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy z wyraźnym nakazaniem wprowadzenia w budynku magazynowym serwisowym zabezpieczeń technicznych eliminujących negatywne oddziaływanie na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, (np. jak w omawianej sprawie nakazania wprowadzenia w budynku magazynowym zabezpieczeń technicznych eliminujących negatywne oddziaływanie na środowisko), ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Przedmiotowy wniosek w myśl obowiązującej ustawy z dn. 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powinien spełniać warunki określone w przepisach kpa w postaci wskazania osoby wnioskodawcy i jej adresu, a ponadto wymogi, o których mowa w art. 52 ust. 2 cytowanej ustawy, w szczególności zaś określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. Złożony przez inwestora w dniu 7 lipca 2005r. wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych istniejącego budynku mieszkalnego na funkcję handlową (sklep z przemysłowym sprzętem AGD: odkurzacze, myjki, mopy i inne) oraz dobudowie parterowego pomieszczenia magazynowego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy ulicy W. [...] w B. wraz ze zjazdem z ulicy W. na parking. Wniosek ten ponad wszelką wątpliwość nie zawiera propozycji realizacji na tej działce wskazywanego przez skarżących serwisu. Przeciwnie w złożonej w dniu [...]07.2005r odpowiedzi na zastrzeżenia dotyczące realizacji pomieszczenia magazynowego, inwestor jednoznacznie stwierdził, iż w przedmiotowym pomieszczeniu w ogóle nie będzie prowadzony serwis (k. 1 i 4 akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi odnoszące się do dokuczliwej działalności serwisowej prowadzonej przez inwestora, należy uznać za nieuzasadnione. Mają one przede wszystkim - na co słusznie wskazał organ odwoławczy - charakter wątpliwości, że inwestor nie będzie prowadził działalności określonej w złożonym wniosku a zacznie ją rozszerzać o uciążliwe dla nich usługi. Stąd trafnie organy obu instancji podniosły, iż wątpliwości, co do zmiany profilu działalności gospodarczej określonej we wniosku inwestora nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż są w tym postępowaniu bezprzedmiotowe. W świetle zaś wskazanych okoliczności faktycznych nie można przyjąć, iż celem inwestora będzie prowadzenie przedsięwzięcia innego od wskazanego we wniosku. Powyższe ustalenia zdaniem Sądu nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w analizowanym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. W tej sytuacji treść decyzji niewątpliwie powinna nawiązywać do wniosku o jej wydanie. Organ administracji publicznej jest związany zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że organ bada projektowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z prawem, a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenia. Granice rozstrzygnięcia wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego (patrz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 409). Wobec faktu, iż z dniem [...] stycznia 2003r. przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku organy obu instancji prawidłowo, mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 powołanej wyżej ustawy przyjęły, iż dla planowanej inwestycji wymagane jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji przy spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Wskazany przepis określa pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu dokonana w tym zakresie analiza złożonego przez inwestora wniosku bezspornie wykazała, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki wynikające z powołanego wyżej przepisu. W szczególności ustalenie, iż zamierzona inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową handlowo – usługową i magazynową a wobec czego nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenu przyległego nie budzi zastrzeżeń i pozostaje w zgodzie z prawem. Stosownie bowiem do art. 61 ust 1 wymogi te uznaje się za spełnione, gdy "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Przeprowadzone w tym przedmiocie ustalenia zostały poprzedzone wnikliwym badaniem obszaru wyznaczonego wokół działki inwestora, funkcji istniejącej zabudowy, a także parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy. Wyniki dokonanej oceny jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości potwierdziły, iż zamierzona inwestycja pozostaje w zgodzie z ładem przestrzennym istniejącym w granicach analizowanego terenu Także część graficzna wyników dokonanej analizy potwierdza występowanie na badanym obszarze zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i handlowo – usługowej oraz magazynowej (k. 6 akt administracyjnych organu I instancji). W tym stanie rzeczy zarzut skarżących podniesiony podczas rozprawy w dniu [...] czerwca 2006r., iż na terenie między ulicami W., K., Sz. i J. jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, nie ma natomiast zabudowy służącej celom gospodarczym i handlowo – usługowy, należy uznać za nie zasadny. Powyższemu twierdzeniu przeczy zakres objętego badaniem obszaru, który obejmuje oprócz wskazanego przez skarżących, również teren znajdujący się po drugiej stronie ul. Wiewiórczej, co odpowiada definicji działki sąsiedniej w rozumieniu szerokim. Zgodnie bowiem z reprezentowanym w doktrynie poglądem - działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna urbanistyczna całość, którą dla każdego przypadku należy określać oddzielnie. W pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale niewyznaczoną tylko i wyłącznie linią graniczną - znaczenie wąskie, ale również pewnym obszarem - znaczenie szerokie (patrz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 494). W tym stanie faktycznym i prawnym należy podzielić ocenę dokonana przez organy obu instancji, iż kwestionowana decyzja spełnia wszystkie wymagania stawiane jej prawem, nadto zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji został uzgodniony z odpowiednimi organami. Zauważyć należy, iż to prawo determinuje treść decyzji o warunkach zabudowy, która w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia niezgodności - ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. I taka właśnie sytuację opisana w drugiej części zdania miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Stąd zarzut formalnego postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie należy uznać za całkowicie chybiony. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w sprawie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konkretnym posadowieniu obiektu na terenie, gdyż zgodnie z przepisami prawa budowlanego, szczegółowe rozwiązania projektowe, będą rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę będzie związany decyzją o warunkach zabudowy, co oznacza, iż także wymogi w zakresie ochrony przed hałasem będą musiały być dochowane. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.