II SA/Bk 800/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 września 2007 r. sprawy ze skargi E. Ch. i T. Ch. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących E. Ch. i T. Ch. kwotę 19,50 (słownie: dziewiętnaście złotych pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje radcy prawnemu T. P. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złoty osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w sprawie nakazania "E. P." Spółce z o. o. z siedzibą w B. doprowadzenia przebudowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej odprowadzającego ścieki sanitarne z budynku T. i E. Ch. do stanu poprzedniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż zmierzając do uregulowania stanu prawnego samowolnie przebudowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach o nr geodezyjnych [...] organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] nakazał "E. P." Spółce z o. o. w B. w terminie do dnia [...] września 2005 r. przedłożyć projekt budowlany przebudowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej, oświadczenie osoby uprawnionej o prawidłowym jego wykonaniu i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązany nie wykonał wymienionego wyżej obowiązku i nie poczynił żadnych innych działań zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazał doprowadzenie omawianego przyłącza kanalizacji sanitarnej do stanu poprzedniego. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Zalegalizowanie omawianej samowoli budowlanej wymagało podjęcia przez inwestora nakazanych czynności. Stąd w sytuacji ich braku jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego zgodnie z regulacja zawartą w art. 51 ust 5 Prawa budowlanego. Zauważono jednakże, iż nakaz wynikający z takiej decyzji musi być jednoznaczny, tj. umożliwiający ewentualną egzekucję. Tymczasem zaskarżona decyzja nie odpowiada przedstawionym zasadom. Naprawienie zaś tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe z uwagi na treść przepisu art. 139 kpa. Organ podkreślił, iż merytoryczne rozstrzygnięcie odwoławcze związane z doprowadzeniem omawianego przyłącza do stanu poprzedniego mogłoby być rozszerzone o elementy nakazu, które w ogóle nie były rozważane przez organ pierwszej instancji, a ponadto wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co do elementów i parametrów stanu poprzedniego omawianego przyłącza. Skoro kwestia ta nie była badana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to podjęcie jej rozstrzygnięcia dopiero w postępowaniu odwoławczym może stanowić naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Stąd rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające zmierzające do jednoznacznego zdefiniowania i ustalenia stanu poprzedniego przyłączą i dopiero wówczas podjąć rozstrzygnięcie. Nie godząc się z powyższą decyzją E. i T. Ch. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie. Pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2007 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował zarzuty skargi podnosząc, iż decyzja kasacyjna została wydana jedynie z tego względu, iż orzeczony w niej nakaz nie był zdaniem organu II instancji jednoznaczny, co uniemożliwia jego egzekucję. Skoro, więc organ odwoławczy, co do zasady w pełni zaaprobował rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż w przedmiotowym stanie faktycznym jedynym możliwym rozstrzygnięciem było doprowadzenie samowolnie przebudowanego przyłącza do stanu poprzedniego, to w sprawie nie było żadnych przeszkód, ażeby organ ten z urzędu uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia parametrów przyłącza, w oparciu o art. 136 kpa, co w znacznym stopniu spowodowałoby szybsze załatwienie sprawy i byłoby zgodne z art. 12 kpa. Powyższe działanie zdaniem pełnomocnika w żadnym wypadku nie spowodowałoby naruszenia przewidzianego w art. 139 zakazu reformationis in peius strony odwołującej się, gdyż samego obowiązku doprowadzenia przez "E. P." Spółce z o. o. w B. samowolnie przebudowanego przyłącza organ odwoławczy nie zakwestionował. Nadto zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną z powołaniem się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, to podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Niezależnie od powyższego w przedmiotowej sprawie nie zaistniała konieczność uzupełnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez wskazanie parametrów technicznych poprzedniego przyłącza. Nałożenie tego obowiązku oznacza, iż "E. P." Spółce z o. o. winien doprowadzić przyłącze sanitarne do stanu zgodnego z projektem technicznym przyłącza z roku 1986 od studzienki S-7 do studzienki S-12. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest przepis art. 138 § 2 kpa. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż przepis ten stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest bowiem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Stąd przy interpretacji powołanego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis ten musi być stosowany ściśle z jego brzmieniem. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001r. sygn. akt V SA 239/01, z dnia 2 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 208/99, z dnia 2 listopada 2000r. sygn. akt V SA 856/00 oraz z dnia 26 marca 1999r. sygn. akt I SA/Gd/97). Wydanie decyzji kasacyjnej może zatem nastąpić, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a w szczególności, gdy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Powyższe wynika wprost z treści art. 136 kpa wedle, którego organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Innego rodzaju uchybienia organu I instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nadmienić przy tym należy, iż przyczyny, dla których organ uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem 138 § 2 kpa winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2000r. V SA 1680/01, niepub.). W przypadku, gdy organ drugiej instancji uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że okoliczność wymaga udowodnienia, lecz powinien wskazać, dlaczego zebrane dotychczas dowody uważa za niewystarczające. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż wskazana przez organ odwoławczy jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji konieczność przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego, co do elementów i parametrów stanu poprzedniego przyłącza nie daje - zdaniem Sądu - prawa do wydania decyzji kasacyjnej. Organ II instancji nie wykazał bowiem, aby w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego lub by je przeprowadzono, lecz z naruszeniem przepisów proceduralnych. A zatem przyjąć należy, iż takich uchybień się nie dopatrzył. Co więcej z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, iż stan faktyczny rozpatrywanej sprawy był jasny. Organ nie kwestionował poprawności nałożonego obowiązku doprowadzenia samowolnie przebudowanego przyłącza do stanu poprzedniego. Przeciwnie jednoznacznie przyjął, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sprawie jest orzeczenie, o którym mowa w art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Tym samym uznał, iż rozstrzygnięcie merytoryczne jest trafne. Podnoszona natomiast wada orzeczenia w postaci braku precyzyjności nałożonego obowiązku nie może skutkować potrzebą przeprowadzenia "w całości lub w znacznej części" uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość pozwalał na dokonanie przez organ odwoławczy ustalenia w zakresie elementów oraz parametrów stanu poprzedniego spornego przyłącza i orzeczenia o meritum sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż w niniejszej sprawie dokonano oględzin w terenie, które wskazały, iż przedmiotowa przebudowa polegała na wymianie i przełożeniu rur bez naruszania istniejących rzędnych studzienek i została odnotowana w dzienniku budowy. Jeżeli miałby jednak organ w tym zakresie wątpliwości, to powinien zastosować art. 136 kpa, a następnie w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy merytorycznie rozstrzygnąć sprawę stosownie do treści art. 138 § 1 kpa. Marginalnie podkreślić należy, iż ustalenie parametrów technicznych poprzedniego przyłącza nie ma wpływu na meritum rozstrzygnięcia w sprawie. Należy więc podzielić stanowisko skarżącego o braku podstaw do wydania przez Wojewódzkiego P. Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, bez wskazania przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 kpa zostało bowiem wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem tego przepisu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., powinien orzec, co do istoty sprawy, w tym, jeżeli stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa - po uprzednim przeprowadzeniu takiego postępowania uzupełniającego. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 w/w ustawy, zaś o kosztach orzeczono zgodnie z art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit b w związku z § 2 ust. 3 i 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1349 ze zm.).