II SA/Bk 800/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie podejmujące zawieszone postępowanie oddala skargę Postanowieniem Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] podjęto wszczęte na wniosek P. Sp. z o.o. w W., a następnie zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z urządzeniami i antenami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr ewid gr. [...], [...], [...], [...], obr. W. Podstawą materialnoprawną ww. orzeczenia stanowił art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) w związku z ustąpieniem przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. W pouczeniu ww. postanowienia wskazano, że stronie przysługuje prawo wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. za pośrednictwem Burmistrza W. w terminie 7 dni od jego otrzymania. Mając na względzie powyższe, powołując się na brak podstaw do podjęcia przedmiotowego postępowania, Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. (dalej powoływana jako: "skarżąca") wniosła zażalenie na ww. postanowienie. W wyniku rozpoznania tego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło jego niedopuszczalność. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie służy stronie postępowania na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym, aktualnie zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem Kolegium, taka wykładania jest zgodna z celem wprowadzonej zmiany, która wynikała z potrzeby zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Stanowisko to jest w orzecznictwie utrwalone. Dla przykładu organ wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r. II OSK 946/17 w którym wyjaśniono, iż obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Takie samo stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14; z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15)". - zob. wyr. WSA w Krakowie, II SA/Kr 623/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Końcowo organ podkreślił, że powyższej konstrukcji nie może zmienić błędne pouczenie zawarte w skarżonym postanowieniu. Z orzecznictwa sądowego (również podzielanego przez Kolegium) wynika bowiem, że "błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie mogło tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa". Reasumując organ stwierdził, że skoro na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, w sprawie należało zastosować przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.pa. określający, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (odpowiednio zażalenia). Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. wniosła do tut. Sądu skargę na ww. postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2018 r., w sytuacji gdy organ I instancji błędnie pouczył skarżącą o możliwości zaskarżenia go w drodze zażalenia wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do zaniechania merytorycznego rozpoznania zażalenia przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie nadał właściwego znaczenia okoliczności zaistniałej w niniejszej sprawie, a mianowicie temu że skarżąca została błędnie pouczona w treści skarżonego postanowienia o przysługującym jej środku zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 112 k.p.a. stosowanym na podstawie art. 126 k.p.a. odpowiednio do postanowień: "błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Wnosząc zażalenie zgodnie z pouczeniem skarżąca działała w zaufaniu do organów administracji publicznej, które zostało przez organ I instancji naruszone, podobnie jak podstawowa zasada pewności prawa. W konsekwencji uznać należy za niezasadne obciążanie strony skutkami uchybień w działaniu organów, co jednoznacznie wynika z art. 112 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o rozważenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazano na błędne rozumienia przez skarżącą art. 112 k.p.a., którego część została przytoczona w skardze. Organ ponownie podkreślił, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje (stronie postępowania) jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. A zatem na postanowienie podejmujące zawieszenie postępowanie zażalenie nie przysługuje. Natomiast zasada, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia - wbrew opinii skarżącej - nie oznacza, że jeśli z przepisów prawa wynika, że dany środek zaskarżenia nie przysługuje, a strona (błędnie) zostanie o nim pouczona, to nabędzie uprawnienia do użycia tego środka. Zasada ta miałaby znaczenie, gdyby pouczenie dotyczyło środka zaskarżenia przysługującego (tj. odmiennie niż w niniejszej sprawie), ale błędnie wskazano na termin do jego wniesienia bądź wadliwie określono organ właściwy do jego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Omawiane rozstrzygnięcia zapada zatem we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania (zażalenia) nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania (zażalenia). Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Powyższe postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania (zażalenia) jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania (zażalenia). W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności decyzji organu I instancji. Przechodząc zaś do meritum sprawy wyjaśnić należy, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu wskazać należy, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Obecnie jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). Dodanie ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło zatem budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. Po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należało nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w treści art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wolą zatem ustawodawcy, postanowienia o podjęciu zawieszonego postepowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne – nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 20113 r., sygn. akt II OSK 2296/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia na orzeczenie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżąca została pouczona przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o podjęciu zawieszenia postępowania to jednakże błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2018 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. na co słusznie zwróciło Kolegium w odpowiedzi na skargę, jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 1225/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo podkreślić należy, że strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.