II SA/Bk 801/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu [...] listopada 2017 r. Rada Powiatu K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości w 2018 r. opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym na terenie Powiatu K. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dalej: P.r.d. Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego. Zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. - art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 130a ust. 6a P.r.d. i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego polegające na ustanowieniu w drodze uchwały odmiennych zasad naliczania opłaty za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi przyjmując opłatę za każdą rozpoczętą dobę, podczas gdy treść ustawy wskazuje na naliczenie opłaty za każdą pełną dobę przechowywania pojazdu; - art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 P.r.d. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz polegające na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał na zawartą przez Powiat K. w dniu [...] lipca 2018 r. umowę z wykonawcą – przedsiębiorcą M. W., na mocy której przedsiębiorca zobowiązał się do usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym zgodnie z przyjętymi w umowie cenami jednostkowymi. Zdaniem Prokuratora, ustawodawca wskazał w przepisie art. 130a ust. 6 P.r.d. dwa kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat oraz wykluczył możliwość kierowania się innymi kryteriami, nie wymienionymi w treści tego przepisu. Wskazał, że w szczególności kryteriami tymi nie mogą być inne koszty ponoszone przez powiat, kalkulacja strat wynikająca z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów, która to kalkulacja miałaby zminimalizować ponoszone z tego tytułu przez Powiat straty. Prokurator wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spornego zagadnienia. Wyjaśnił, że Rada Powiatu ustaliła maksymalnie obowiązujące stawki, wymienione w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, pomimo iż opłaty ustalone umownie są niższe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wskazał, że: - nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, iż opłata należy się za postój pojazdu na parkingu strzeżonym tylko za dobę zakończoną. Normą ustawową jest zapis "za każdą rozpoczętą dobę przechowywania", co nie było też kwestionowane dotychczas przez organ nadzoru, - nietrafne jest twierdzenie skarżącego, że koszty realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów to jedynie koszty "samego fizycznego" usunięcia pojazdu z drogi. Są to koszty nie tylko wykonawcy usuwającego pojazd, ale też koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem sprawnego usuwania pojazdów w obrębie starostwa K. Wykonawca świadczący usługi został wyłoniony w drodze przetargu z zastosowaniem zaoferowanych stawek. Natomiast Starostwo K. ponosi pozostałe koszty obsługi w zakresie usuwania pojazdów do których należą: koszty wynagrodzenia pracownika prowadzącego te sprawy, obsługi administracyjnej i finansowej, koszty postępowań w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu (są to koszty wysokie z uwagi na niewielką liczbą usuwanych pojazdów na terenie powiatu). Jednostkowe określenie kosztów administracyjnych jest trudne do ustalenia. Niezależnie od ilości usuniętych pojazdów, to pozostawanie w gotowości ich usunięcia wiąże się z kosztami wykonawcy usługi jak i z kosztami administracyjnymi, - nieprawdziwe jest stwierdzenie skargi, że Rada Powiatu ustaliła maksymalne stawki opłat wskazane w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25.07.2017 r., bowiem są one niższe od stawek maksymalnych, co wynika z treści zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za trafne. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej: P.r.d.), a zwłaszcza art. 130a ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a P.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustalenie to na rok 2018 nastąpiło w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. z 2017 r., poz. 772) w następujący sposób: (1) rower lub motorower: (a) za usunięcie - 113 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł; (2) motocykl: (a) za usunięcie - 223 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; (3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: (a) za usunięcie - 486 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; (4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: (a) za usunięcie - 606 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; (5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: (a) za usunięcie - 857 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; (6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: (a) za usunięcie - 1263 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; (7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: (a) za usunięcie - 1537 zł, (b) za każdą dobę przechowywania - 200 zł. Powyższe maksymalne ustalone przez Ministra stawki nie obowiązują bezpośrednio, bowiem organ samorządu powiatowego ustala własne stawki (do wysokości maksymalnej wskazanej przez Ministra w obwieszczeniu) podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Jest zobowiązany kierować się dwiema przesłankami: koniecznością zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. oznacza zatem, że rada powiatu jest zobowiązana do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny (rzeczywistych kosztów) za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała. Ustalenie końcowych stawek opłat powinno zatem stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także w orzecznictwie tutejszego sądu, utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego (vide wyroki WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2019 r., II SA/Bk 714/18, z dnia 22 stycznia 2019 r., I SA/Bk 673/18, z dnia 19 lutego 2019 r. – II SA/Bk 807/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Organ powiatu jest zobowiązany przy podejmowaniu uchwały na wskazanej wyżej podstawie, przeanalizować wymienione w niej przesłanki materialnoprawne i dać tej analizie wyraz w uzasadnieniu uchwały. Sporządzenie uzasadnienia uchwały w tym przypadku jest sposobem na wykazanie, że organ skorzystał z możliwości elastycznego kształtowania treści uchwały, rozważał wysokość stawek i kryteria, które miały wpływ na ich ustalenie w takiej a nie innej wysokości. Uzasadnienie uchwały stanowi sposób na wykazanie, że organ podjął uchwałę w granicach upoważnienia ustawowego, uwzględniając ustawowe kryteria, a więc nie arbitralnie. Ma to istotne znaczenie także dla kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której sąd ocenia, czy organ kierował się przesłankami ustawowymi czy innymi, których nie mógł wziąć pod uwagę. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów a nie innymi okolicznościami Jak wskazał WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Sz 1314/17, ustalenie tych stawek winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (dostępne w bazie CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podziela. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), tj. § 141 w związku z § 131 ust. 1. nakazują, aby do projektu aktu prawa miejscowego przedłożyć uzasadnienie. Zdaniem sądu, jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawia prawodawcy lokalnemu granicę swobody regulacyjnej, jak ma to miejsce w przypadku upoważnienia ustawowego z art. 130a ust. 6 P.r.d. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały praktycznie nie istnieje. Trudno bowiem uznać za wystarczający projekt uzasadnienia do projektu uchwały z dnia [...] października 2017 r., który, oprócz propozycji pozostawienia stawek obowiązujących w roku 2017, nie zawiera żadnych kryteriów które miałyby wpływ na ustalenie takich, a nie innych wysokości stawek. Brak formalnego uzasadnienia uchwały stanowi istotne naruszeni prawa, gdyż uniemożliwia sprawdzenie, czy została ona podjęta w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 a ust 6 P.r.d. Treść odpowiedzi na skargę tego uchybienia nie eliminuje, ponieważ motywy proponowanej uchwały muszą być znane w momencie jej podejmowania. W ocenie Sądu, na koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, składają się koszty (ceny) usług odholowania i parkowania pojazdów świadczone przez firmy oraz koszty sprawnej realizacji zadań, której kalkulacja nie została przedstawiona w niniejszej sprawie. W aktach sprawy nie ma umowy na wykonywanie usług z firmą "Pomoc drogowa i p. – M. W.", na którą błędnie powołał się Prokurator. Znajduje się, natomiast, zapytanie ofertowe z dnia [...].07.2018 r. z wyszczególnioną ofertą cenową na poszczególne usługi. Ponieważ organ nie kwestionuje, że zawarł umowę z w/w firmą na usługi, których cenę zawiera oferta, to Sąd nie potraktował braku umowy za istotne uchybienie w tej sprawie. Nie mniej jednak, ceny jednostkowe usług zaoferowane przez firmę p. W. są niższe niż stawki określone w zaskarżonej uchwale pomimo, że uchwała nie przyjęła maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu z dnia [...].07.2017 r. (na co słusznie zwrócił uwagę organ, a czego nie zauważył Prokurator). Różnica między stawką określoną w uchwale a ceną usługi płaconej przedsiębiorcy stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, do którego pobrania nie upoważnia przepis art. 130 a ust. 6 P.r.d. bez względu na faktyczną wysokość tej różnicy. Powoływanie się ogólnie na wydatki organizacyjne, pracownicze, administracyjne czy egzekucyjne, nie jest argumentem odwołującym się do zapewnienia sprawnej realizacji zadań, ale do pokrycia kosztów funkcjonowania obsługującego organ urzędu. Nie wynika z odpowiedzi na skargę, że Powiat ponosi konkretne koszty, celowane na "sprawną realizację zadań" w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Tymczasem, co należy jeszcze raz podkreślić, wywodzony z art. 130a ust. 6 P.r.d. warunek, by wysokość stawek opłat, o jakich mowa w tym przepisie, była determinowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania z drogi i przechowywania pojazdów oraz kosztami wykonania tych usług na obszarze danego powiatu, należy interpretować w ten sposób, że chodzi tu o rzeczywiste, realne koszty, a nie koszty ogólnej obsługi organizacyjnej urzędu. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ nie uzasadnił uchwały w w/w zakresie. Odpowiedź na skargę tej czynności nie może zastąpić, zaś argumentacja w niej przytoczona jedynie potwierdza, że treść uchwały nie odpowiada przesłankom ustawowym. Dlatego sąd ocenił wniesioną skargę jako skuteczną i opartą na trafnych zarzutach istotnego naruszenia prawa – w zakresie w jakim dotyczy nieuwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, co ma wpływ na treść całej zaskarżonej uchwały. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora dotyczącego interpretacji przepisu art. 130a ust. 6 a P.r.d. w zakresie wskazania, że sformułowanie "za każdą dobę przechowywania" oznacza możliwość pobierania opłat wyłącznie za każdą pełną dobę przechowywania pojazdu. Skład orzekający w sprawie niniejszej uznaje za trafne stanowisko WSA w Olsztynie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie II SA/Ol 771/18, zgodnie z którym "gdyby podzielić pogląd Prokuratora to nie można byłoby pobrać żadnych opłat w przypadku odebrania pojazdu przed upływem doby, a przecież oczywistym jest, że koszty takie, jak choćby związane z przyjęciem i wydaniem pojazdu muszą być poniesione" (CBOSA). Odnotować jednak należy również stanowisko odmienne (vide np. wyrok z dnia 11 stycznia 2019 r., II SA/Gl 798/18, CBOSA). Niepodzielenie stanowiska Prokuratora w tym zakresie nie miało jednak wpływu na nieważność zaskarżonej uchwały w całości, która wystąpiła z innych przyczyn. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.