II SA/Bk 802/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dwóch wiat konstrukcji stalowej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] września 2019 r. znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności dwóch wiat konstrukcji stalowej o wymiarach 5,0mx10,0m usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości J., gmina W.. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku interwencji mieszkańców wsi J., PINB w dniu [...] listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę na należących do M. M. działkach nr [...] i [...] w miejscowości J.. W trakcie kontroli ustalił, że na działce nr [...], oprócz budynku mieszkalnego wybudowanego w roku 2007, znajdują się dwie wiaty konstrukcji stalowej (profile metalowe) o wymiarach 5,0m x 10,0m każda - mierząc po obrysie zewnętrznym, wysokości 3,2 m, pokryte blachą trapezową oraz o ścianach z blachy trapezowej (jednej ścianie od strony wschodniej, drugiej od zachodniej). Między wiatami jest odstęp o szerokości 2 cm nazwany przez PINB dylatacją. Teren pod wiatami nie został utwardzony. Wiaty znajdują się w odległości około 4 m od ogrodzenia działek nr [...] i [...]. Według oświadczenia obecnego podczas kontroli pełnomocnika inwestorki, wiaty zrealizowano jesienią 2018 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wiat. W postępowaniu wydano następujące rozstrzygnięcia: - decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB umorzył postępowanie ze wskazaniem, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c w związku z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) zrealizowanie wiat nie wymagało formalnoprawnych zgód, a postępowanie w kierunku legalizacji jest bezprzedmiotowe. Decyzja została jednak uchylona na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) przez PWINB decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził niezgodne z prawem nieprzyznanie statusu strony postępowania właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z działką z wiatami. Zalecił zbadanie istnienia orynnowania i ustalenie, czy przerwa między wiatami (2 cm) nie została wykonana w celu obejścia prawa; - decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. PINB ponownie, z tych samych powodów co poprzednio, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wiat. Rozstrzygnięcie zapadło po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] marca 2019 r. i ustaleniu, że dylatacja uległa zwiększeniu do 20 cm, słupy wiat są od siebie oddalone na odległość 2, 65 m, a wiaty nie są orynnowane. PWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylił również i to rozstrzygnięcie oraz przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. Wskazał na pominięcie jednej ze stron postępowania oraz na konieczność wyjaśnienia, czy powiększenie przerwy między wiatami nie służy obejściu prawa. Zalecił ustalenie rzeczywistego sposobu wykorzystywania spornych obiektów, w tym celu przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli. Zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 638/18, w którym wyrażono pogląd na temat roli dylatacji. Po raz kolejny prowadząc postępowanie, PINB dokonał w dniu [...] lipca 2019 r. kontroli na miejscu ustalając dalsze powiększenie przerwy między wiatami do wielkości 90 cm. Do organu wpłynęło także pismo z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnika inwestorki oświadczającego, że wiaty "są w trakcie realizacji, a postawienie obu obiektów nie uległo zakończeniu", "dylatacja może ulec dalszemu powiększeniu na kolejnym etapie prac", "obiekty nie zostały jeszcze orynnowane, nie zostały także umiejscowione rury systemowe" (k. 68 akt adm.). W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] września 2019 r. PINB po raz trzeci na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. Powołując przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. ocenił, że na wykonanie spornych wiat o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2 każda, na działce o powierzchni 3230 m2, nie było potrzeby uzyskania formalnoprawnych zgód. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i A. małżonkowie K. Wskazali, że wiaty zostały wybudowane jako jeden obiekt, a dylatacja ulegała sukcesywnemu zwiększeniu wraz z trwaniem postępowania. Działanie inwestorki stanowi obejście prawa. Wiaty służą przetrzymywaniu samochodów i opon wykorzystywanych w prowadzonej przez inwestorkę działalności gospodarczej. Wskazali, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz Gminy W. wydał decyzję zakazującą inwestorce wykorzystywania terenu działki jako miejsca do parkowania i obsługi pojazdów mechanicznych, z uwagi na pierwotne przeznaczenie działki pod zabudowę zagrodową, z obiektami służącymi gospodarstwu rolnemu. Do odwołania dołączyli ww. decyzję Burmistrza oraz płytkę CD ze zdjęciami terenu działki. Przed rozpoznaniem odwołania PWINB przeprowadził w dniu [...] października 2019 r. kontrolę na miejscu. Z uwagi na nieobecność inwestorów nie dokonał oglądu wszystkich wiat z bliska, niemniej jednak stwierdził parkowanie pojazdów pod wiatami (załączył dokumentację zdjęciową). Także przed rozpoznaniem odwołania PWINB dokonał wydruku zdjęć z załączonej do odwołania płytki CD i postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. (podjętym na wniosek pełnomocnika inwestorki zawarty w piśmie z dnia [...] października 2019 r.) odmówił wyłączenia ww. płytki z materiału dowodowego sprawy, z uwagi na obowiązek organu wszechstronnego jej wyjaśnienia. Włączył także do akt postępowania materiały z postępowania zakończonego wskazaną w odwołaniu decyzją Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją PWINB uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, błędna jest kwalifikacja spornych wiat dokonana przez organ pierwszej instancji zamykająca się w konkluzji, że powierzchnia zabudowy wiat (do 50 m2) znajdujących się na działce o powierzchni 3 230 m2 wyklucza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia przed wykonaniem wiat (art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.). PWINB wskazał, że organ pierwszej instancji nie dokonał niezapowiedzianej kontroli celem ustalenia sposobu użytkowania i rzeczywistej funkcji obiektów. Wyjaśnił, że właściciel terenu ma prawo kształtować zabudowę na własnej działce pod warunkiem poszanowania praw osób trzecich. Budzi jednak wątpliwości oświadczenie inwestorki, iż przerwa między wiatami może ulec w przyszłości zmianie. Może to bowiem wpłynąć na kwalifikację prawną obiektu. Zdaniem PWINB, z materiału dowodowego wynika, że dwie wiaty stanowiły na początku jeden obiekt budowlany (wskazał zdjęcia załączone przez Państwo K. na poprzednich etapach postępowania oraz do odwołania). Nie wyjaśnił także organ pierwszej instancji, czy powiększanie przerwy między wiatami nie służy obejściu prawa, a zatem czy oba obiekty faktycznie stanowią jedną całość. Tym bardziej, że dylatacja to techniczna przerwa w konstrukcji i jej zastosowanie nie powoduje powstania kilku obiektów z jednej bryły. Wiata funkcjonalnie jest jedną całością wykorzystywaną do parkowania samochodów. Sporne obiekty ani wizualnie, ani konstrukcyjnie nie posiadają cech wskazujących na ich samodzielne funkcjonowanie. Przecięcie wskazuje na zamiar uniknięcia surowszych przepisów, dlatego nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie uczynił. Zdaniem PWINB, sporne obiekty nie stanowią obiektów rekreacji indywidualnej, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., bowiem mają służyć prowadzonej przez inwestorkę działalności gospodarczej. Zgromadzony materiał dowodowy nakazuje przyjąć, że stanowią zadaszone miejsca postojowe i nie kwalifikują się jako wiaty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. PWINB dokonał wykładni pojęcia wiata wskazując, że według "Słownika języka polskiego" wiata to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym". Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. nr 112, poz. 1316), zgodnie z którym "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione". Zdaniem PWINB, brak ustawowej definicji wiaty oznacza konieczność kwalifikacji obiektu z punktu widzenia funkcji, jaką spełnia. Gdy faktycznym przeznaczeniem wiaty jest zadaszenie nad parkującymi samochodami, wiatę należy zakwalifikować jako zadaszone miejsca postojowe. Jak wskazał PWINB, okoliczność użytkowania wiat do celów parkowania samochodów (o zmiennej liczbie zależnie od potrzeb i intensywności prowadzonej działalności gospodarczej) była wielokrotnie podnoszona i dokumentowana w postaci zdjęć przez M. i A. K., jak również została stwierdzona w toku czynności urzędowych niezależnie od siebie przez różne organy (notatki pracowników Urzędu Miasta i Gminy W. z oględzin nieruchomości z dnia [...] marca 2019 r. oraz z dnia [...] września 2019 r., protokół kontroli PWINB z dnia [...] października 2019 r.). Kwestia faktycznego wykorzystywania obiektu i sposobu jego użytkowania bezpośrednio wpływa na kwalifikację prawną i determinuje kierunek postępowania. Istnieje jednak trudność w udowodnieniu faktu rzeczywistego wykorzystywania wiat, bowiem po dokonaniu zawiadomienia o oględzinach bądź kontroli na czas czynności urzędniczych pojazdy są usuwane z działki. Niemniej jednak parkowanie samochodów wykorzystywanych w prowadzeniu działalności gospodarczej pod spornymi wiatami znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nakazującej właścicielce działek wstrzymanie ich użytkowania jako bazy transportowej dla prowadzonej działalności. Zdaniem PWINB, późniejsze uchylenie tej decyzji przez SKO (z uwagi na naruszenie przepisów postępowania) nie podważyło dokonanych ustaleń. SKO potwierdziło w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2019 r. parkowanie samochodów osobowych, tirów i autobusów na terenie posesji, jednakże wskazało na konieczność zakwalifikowania podjętych przez inwestora działań jako roboty budowlane podlegające ocenie organów nadzoru budowlanego. Zdaniem PWINB, zebrany materiał dowodowy wskazuje także, że miejsca do parkowania pojazdów są wyodrębnione od pozostałych obiektów. Powinny one zatem spełniać wymagane warunkami technicznymi minimum 2,5 m (§ 21 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Długość obu obiektów - 10m oraz drugiego 10m ( 20m) pozwala łącznie na zaparkowanie 8 samochodów osobowych przy zachowaniu minimalnej szerokości miejsca postojowego wymaganego warunkami technicznymi na 2,5 m. Dla kwalifikacji jako miejsce postojowe nie ma znaczenia wyodrębnienie pasami czy liniami. Nie kwalifikują się także sporne obiekty z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. jako niezadaszone miejsca postojowe. Wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a jego nieuzyskanie uprawnia do ich kwalifikacji jako samowoli budowlanej. Zdaniem PWINB, dalsze prowadzenie postępowania wymaga oceny zgodności z ewentualną decyzją o warunkach zabudowy oraz przeanalizowania zgodności obiektu z regulacją § 19 - §21 warunków technicznych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wobec spornych obiektów powinien stanowić przepis art. 48 ust. 2 P.b., w tym niezbędne jest wstrzymanie wykonania realizacji inwestycji i dokonanie oceny możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej po spełnieniu szeregu warunków. PWINB wskazał, że organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę faktyczny sposób użytkowania obiektów, konieczność zastosowania innej kwalifikacji prawnej, a w następnej kolejności rozważyć możliwość prowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 48 P.b. Sprzeciw od decyzji odwoławczej złożyła M. M. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a PINB rozpoznał sprawę wnikliwie i szczegółowo po kontroli u skarżącej. Skutkowało to umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na ustalenie o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przy realizacji wiat konstrukcji stalowej, spełniających wymogi z art. 29 ust. 1 pkt 2 c P.b.; 2. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania następujących przepisów prawa: - art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że realizacja wiat wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy każda z wiat spełnia wymagania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. zwalniającego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy mamy do czynienia z dwiema wiatami zrealizowanymi jako odrębne obiekty budowlane, o parametrach 5,00 m x 10,00 m, a odległość między nimi wynosi 90,00 cm oraz każda z wiat ma powierzchnię zabudowy do 50 m2 i realizowana jest na działce nr [...] przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, na której znajduje się budynek mieszkalny, a co za tym idzie realizacja każdej z wiat nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w myśl przepisu art. 28 ust. 1 P.b.; - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. przez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że sporne obiekty budowlane nie są wiatami, w sytuacji gdy przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia wiaty, a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych wskazuje, że wiata stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione. W ocenie skarżącej, sporne obiekty budowlane spełniają te wytyczne i są samodzielnymi, lekkimi budowlami, posiadającymi dach i częściowo ściany, a ich celem jest ochrona rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym; - naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że sporne roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, w sytuacji gdy wiaty spełniają wymagania art. 29 ust. 1 pkt 2 c P.b. i nie wymagają pozwolenia na budowę; - naruszenie art. 48 ust. 2 P.b. poprzez jego zastosowanie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB w sytuacji, gdy procedura taka nie powinna być wszczynana, postępowanie winno być umorzone w związku z zaistnieniem przesłanek wyłączających konieczność uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.). Uzasadniając sprzeciw skarżąca wskazała, że błędnie organ odwoławczy zalecił potraktowanie dwóch wiat jako jednego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy nie budziło wątpliwości PINB zrealizowanie dwóch wiat, pomiędzy którymi zachowana jest prawie metrowa odległość i które nie są połączone czy wspólnie orynnowane. PWINB nie wskazał, jak duża odległość pomiędzy obiektami przestałaby uzasadniać wątpliwości co do ich odrębności, a przepisy prawa tego nie definiują. Zdaniem skarżącej, sporne obiekty budowlane spełniają wszystkie cechy definicyjne wiaty. Zostały posadowione na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym, dla celów przechowywania rzeczy czy ich ochrony. Żaden przepis prawa nie zabrania także zaparkowania swojego pojazdu pod wiatą zlokalizowaną na własnej działce. Żaden przepis prawa nie wskazuje również, co pod wiatą ma być przechowywane. Organ odwoławczy nie wskazał, jakich powyższych cech nie spełniają wiaty zrealizowane przez skarżącą. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że PINB nie dokonał prawidłowej oceny dowodów, pominął fakt przeróbek istniejącego obiektu (powiększenie dylatacji), jak też pominął faktyczne przeznaczenie (funkcję) obiektu, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwą kwalifikację prawną. Zasada prawdy obiektywnej została przez PINB naruszona. Z kolei dylatacja zwiększona do 90 cm i sposób użytkowania obiektu nie wykluczają możliwości jego potraktowania jako całości, tj. obiektu o powierzchni przekraczającej 50m2, bowiem istnieją wątpliwości czy powiększenie przerwy nie jest próbą obejścia przepisów prawa i sposobem na uzyskanie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Właściciele działek sąsiadujących z działką inwestora konsekwentnie w toku postępowania podnosili i dokumentowali fakt użytkowania obiektów jako zadaszonych miejsc postojowych, podobne ustalenia znalazły się w dokumentacji UM w W. Natomiast organ powiatowy z wiadomych sobie tylko przyczyn dał wiarę wyłącznie twierdzeniom inwestora co do charakteru obiektu, nie wyjaśniając jakie okoliczności przemawiają za uznaniem ich za wiarygodne. Podczas rozprawy w dniu 23 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wskazała, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą związaną z wynajmem samochodów na rajdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu, wykładanie i stosowanie powyższego przepisu nie może abstrahować od tego, że decyzja kasatoryjna jest wydawana w postępowaniu administracyjnym drugoinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności uregulowana w art. 15 K.p.a. oznacza zaś, że postępowanie odwoławcze jest również postępowaniem merytorycznym, a strona powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne. Nie jest możliwe zrealizowanie tej zasady, jeśli orzeczenie pierwszoinstancyjne nie jest orzeczeniem merytorycznym a orzeczeniem procesowym umarzającym postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zaś stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji nie uwzględnia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wydania końcowego rozstrzygnięcia. Nie jest również możliwe wydanie odwoławczej decyzji merytorycznej, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że okoliczności nieuwzględnione przez organ pierwszej instancji w wydanej decyzji umarzającej postępowanie, po ich wyjaśnieniu, mogłyby wpłynąć na inną kwalifikację obiektu będącego przedmiotem postępowania, a w konsekwencji wykluczyć zasadność jego umorzenia w pierwszej instancji. Powyżej opisana sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Skutkowało to niemożnością orzeczenia merytorycznego przez PWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej), bądź na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczeniu co do istoty sprawy). Z uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] września 2019 r. wynika, że przyjął on za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia następujące okoliczności: wykonanie jesienią 2018 r. na działce nr [...] dwóch wiat konstrukcji stalowej o wymiarach każda 5,0m x 10,0m, początkowo oddylatowanych na odległość 2 cm, powiększoną następnie do 20 cm a według ostatniej kontroli PINB w dniu [...] marca 2019 r. - do 90 cm. Ocenił, że wiaty stanowią dwa oddzielne obiekty budowlane, a ze względu na ich powierzchnię (do 50 m2 każda) oraz powierzchnię działki na której znajduje się budynek mieszkalny (3 230 m2), realizacja wiat nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Obowiązki uzyskania formalnoprawnych zgód znosi bowiem regulacja art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b., zgodnie z którą pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. PINB orzekał na podstawie materiału dowodowego, w którym znajdowały się m.in. interwencje pisemne okolicznych mieszkańców wskazujących na parkowanie na działkach M. M., w tym działce nr [...], pod znajdującymi się na tych działkach wiatami, kilkudziesięciu samochodów wyścigowych oraz pojazdów typu lora i autokar, co – zdaniem interweniujących – związane jest z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Przyznać natomiast trzeba, że z żadnego protokołu kontroli i protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB, jak również ze sporządzonej do nich dokumentacji zdjęciowej, nie wynikało parkowanie pod wiatami samochodów. Na zdjęciach z oględzin widoczne jest składowanie pod wiatami rzeczy (k. 45 akt adm.). Zwrócić należy jednak uwagę, że w dwukrotnie wydawanych przez PWINB decyzjach kasacyjnych (z dnia [...] lutego 2019 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r.) wyraźnie wskazywano, że postępowanie pierwszoinstancyjne jest przeprowadzone w sposób niepełny, tzn.: - nie przypisano należytego znaczenia powiększającej się w toku postępowania odległości między wiatami nazywanej przez PINB dylatacją, która może wskazywać na zamiar obejścia prawa (zamiar uzyskania efektu dwóch obiektów dla budowli użytkowo stanowiącej jedną całość) oraz nie zbadano jak przedstawia się rzeczywiste zagospodarowanie terenu, tzn. czy zgodnie z pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego (vide uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.); - nadal nie zbadano, czy wiaty nie stanowią jednego obiektu a przerwa między nimi nie została wykonana celem obejścia prawa (PWINB wskazał, że przy minimalnym wysiłku inwestora "dylatację" można łatwo zamaskować tworząc jeden obiekt niespełniający powierzchniowo warunków do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.) oraz pominięto sposób wykorzystywania obiektu (wskazujący, że nie jest to wiata do celów rekreacyjnych ale do garażowania samochodów). PWINB zalecił przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli (vide uzasadnienie decyzji z dnia 3 czerwca 2019 r.). Powyższe zestawienie ustaleń stanowiących podstawę wydania przez PINB trzeciej decyzji umarzającej postępowanie oraz treści zaleceń PWINB wskazuje, że – jak trafnie i w sposób nienaruszający prawa ocenił organ odwoławczy – sprawa przed organem pierwszej instancji nie została wyjaśniona dostatecznie. Uszły uwadze PINB istotne okoliczności stanu faktycznego, co czyni jego decyzję przedwczesną i naruszającą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepisy te wprowadzają obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (czyli stanu jak najbardziej odzwierciedlającego rzeczywistość), obowiązek czynienia ustaleń na podstawie całokształtu wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego i kompleksowo ocenionego. Natomiast PINB, mimo dysponowania interwencją okolicznych mieszkańców wskazującą na charakter użytkowania działki jako terenu bazy transportowej, w ogóle nie podjął postępowania wyjaśniającego w tym kierunku. Nie wzbudziła podejrzeń PINB rozbieżność między stanem faktycznym wynikającym z powyższej interwencji a ustaleniami wynikającymi z własnych protokołów kontroli i oględzin. Nie wzbudziła podejrzeń PINB ilość wiat (na działkach nr [...] i [...] stanowiących jedną nieruchomość znajduje się kilka obiektów podobnych do tych spornych w sprawie niniejszej), rzeczywisty sposób ich wykorzystywania, charakter prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej i w jaki sposób wykorzystuje działkę nr [...] dla celów tej działalności. Nie przypisał PINB należytego znaczenia zaleceniu PWINB o przeprowadzeniu niezapowiedzianej kontroli oraz faktowi powiększania odległości między wiatami. Nie wyjaśnił tym samym charakteru tych obiektów, faktycznego sposobu ich wykorzystywania i znaczenia wszystkich ujawnionych okoliczności dla wyniku sprawy. Nie wyjaśnił zatem organ pierwszej instancji sprawy w jej najistotniejszym aspekcie. Natomiast jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego na etapie odwoławczym, kwalifikacja spornych obiektów dokonana przez PINB na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. jest zdecydowanie przedwczesna i nieuzasadniona, oparta na materiale dowodowym zdecydowanie niepełnym i niewystarczającym. Na etapie odwoławczym okazało się, że Burmistrz W., na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wstrzymał właścicielowi działek nr [...] i [...] ich użytkowanie jako miejsca parkowania i obsługi pojazdów mechanicznych wykorzystywanych w prowadzonej działalności gospodarczej, tj. jako bazy transportowej firmy M. M. "D." zajmującej się wynajmowaniem samochodów na rajdy. Także do odwołania dołączono decyzję SKO w B. uchylającą w dniu [...] maja 2019 r. decyzję ustalającą M. M. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy wiaty, rozbudowy budynku gospodarczego i budowy budynku gospodarczego z infrastrukturą. Kolegium wskazało, że budzi wątpliwości deklarowany przez inwestorkę zamiar wykorzystywania tych obiektów do celów zabudowy jednorodzinnej w sytuacji, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo posłużenia się nimi do prowadzonej działalności gospodarczej związanej z wynajmem samochodów. Także odwołujący się dołączyli płytkę CD ze zdjęciami obrazującymi parkowanie na działkach nr [...] i [...] kilkudziesięciu pojazdów, w tym wykorzystywanych do wyścigów, a także autokaru z logo firmy skarżącej i lawety. Z opisu tych zdjęć wynika, że wykonano je w okresie co najmniej od lutego 2019 r. do listopada 2019 r. (obrazują widok działek w porze zimowej i letniej). Okoliczności wynikające z wyżej wskazanych dokumentów znajdują potwierdzenie w zdjęciach wykonanych podczas niezapowiedzianej kontroli pracowników PWINB w dniu 9 października 2019 r. (k. 36-46 akt adm.). Wobec powyższego, zdaniem sądu, prawidłowo i bez naruszenia prawa PWINB uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną przez organ pierwszej instancji. Wykazał bowiem, że nie dokonano jednoznacznych ustaleń co do sposobu korzystania ze spornych obiektów, które – najpierw wykonane jako jeden obiekt (vide zdjęcia na płytce CD, z których wynika wspólna ich konstrukcja, np. zdjęcie środkowe z dnia [...] czerwca 2019 r. k. 94), później są oddzielane przerwą o zwiększającej się w toku postępowania wielkości. PWINB także trafnie wskazał na konieczność zrealizowania niezapowiedzianej kontroli wobec podejrzenia usuwania samochodów z działki przed przybyciem urzędników (zdjęcia z płytki CD i zdjęcia wykonane w dniu [...] października 2019 r. przez PWINB obrazują parkowanie pojazdów na działce i pod wiatami, a więc zupełnie inny stan faktyczny niż protokoły kontroli sporządzone przez PINB, na których widać wyłącznie puste wiaty i znajdujące się pod nimi pojedyncze rzeczy). Prawidłowo w związku z tym wskazał PWINB na konieczność poczynienia jednoznacznych ustaleń co do sposobu korzystania ze spornych obiektów. Bez uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w powyższym kierunku nie może dojść do wydania prawidłowej decyzji. Rozstrzygnięcie PWINB na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza zatem prawa. W tym miejscu wskazać należy, że o zakresie postępowania wyjaśniającego, a więc o tym, co należy wyjaśnić jako okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, decydują przepisy prawa materialnego. Jeśli wstępne ustalenia wskazują na możliwość zastosowania kilku przepisów prawa materialnego (możliwość różnorodnej kwalifikacji obiektu), należy dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy tak, aby ostateczna kwalifikacja nie budziła wątpliwości i była jednoznaczna oraz uwzględniała całokształt materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 80 K.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z obiektami, które wyglądają jak wiaty (nieutwardzone podłoże, dach, brak wszystkich ścian), ale PWINB trafnie wskazał – powołując się na zgromadzony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy – że istnieje poważna wątpliwość odnośnie tego, czy nie są wykorzystywane jako zadaszone miejsca postojowe. Wskazuje na to ilość wiat (vide uzasadnienia w sprawach II SA/Bk 803/19, II SA/Bk 807/19), ich kształt, rozmiary i konstrukcja, jak również charakter prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. PWINB trafnie zakwestionował kwalifikację dokonaną przez PINB wskazując na konieczność rozróżnienia wiat rekreacyjnych, wiat wykorzystywanych dla ochrony przed warunkami atmosferycznymi (których dotyczy przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.) oraz budowli wizualnie będących wiatami (i tak potocznie nazywanych), ale spełniających funkcję zadaszenia miejsc postojowych, a więc nieobjętych regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. zwalniającą z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia. Zdaniem sądu, rozróżnienie powyższe jest uzasadnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, wskazuje się na konieczność badania i kwalifikowania budowli spełniającej zewnętrzne cechy wiaty z punktu widzenia jej funkcji i faktycznego sposobu użytkowania (vide np. wyrok w sprawie II OSK 512/16 z dnia 21 listopada 2017 r. czy nieprawomocny wyrok w sprawie II SA/Bk 463/19 oraz wskazane tam orzecznictwo, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako Baza Orzeczeń). Jeśli bowiem wiata pełni funkcję zadaszonego miejsca do parkowania samochodów, przestaje podlegać zwolnieniu z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. Argumentację powyższą wspiera treść regulacji § 19-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Rozróżnia się w tej regulacji zadaszone i niezadaszone miejsca postojowe, wymagając jednocześnie ich sytuowania w określonych odległościach od np. placów zabaw czy okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zakwalifikowanie każdej wiaty, w tym również spełniającej funkcję zadaszonego miejsca postojowego, według regulacji art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b., oznaczałoby nie tylko wyłączenie z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, ale również automatycznie zwalniałoby organ z badania spełnienia warunków co do odległości sytuowania. Czyniłoby to przepisy §19 - § 21 warunków technicznych martwymi. Niedopuszczalna jest natomiast wykładnia prawa prowadząca do wniosku o zbędności określonych przepisów prawa. Nie ma natomiast znaczenia dla kwalifikacji obiektu jako zadaszonego miejsca postojowego pojazdów powierzchnia jego zabudowy, tj. przekraczająca 50 m2 lub nieprzekraczająca tej wielkości. Ten parametr dotyczy kwalifikacji według art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b., a ta w sprawie niniejszej jest co najmniej wątpliwa. Powiększana sukcesywnie przerwa świadczyć natomiast może o ukierunkowanym działaniu inwestora, co jednak należy wyjaśnić. Prawidłowo PWINB wskazał, że zasadą jest dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.), chyba że ustawa przewiduje obowiązek zgłoszenia lub zwalnia w ogóle z konieczności uzyskania zgód formalnoprawnych. Prawidłowo również wskazał, że zadaszone miejsca postojowe nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak też nie zostały objęte obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 30 P.b., co wyżej wykazano. W takiej zaś sytuacji w sprawie niniejszej przede wszystkim konieczne jest – celem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. – przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Powinno ono obejmować wyjaśnienie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, z uwzględnieniem już zebranego oraz uzupełnionego materiału dowodowego, jaką funkcję pełni obiekt/obiekty na działce nr [...] składający się z konstrukcji stalowej z zadaszeniem i ścianami od strony wschodniej i zachodniej, w szczególności czy stanowi zadaszone miejsce postojowe, na co z dużym prawdopodobieństwem wskazują dotychczas zgromadzone dowody. Materiał dowodowy włączony do akt wraz z odwołaniem i uzupełniony na etapie odwoławczym powinien być po raz pierwszy oceniony przez organ pierwszej instancji, bowiem – jak trafnie wskazał PWINB – może mieć istotny wpływ na kwalifikację obiektu, odmienną od tej zaprezentowanej przez PINB. Zmiana kwalifikacji obiektu na etapie odwoławczym, przy niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym i wydaniu w pierwszej instancji decyzji umarzającej postępowanie, jest natomiast niedopuszczalna, bowiem naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Trafnie wskazał zatem PWINB, że należy przeprowadzić niezapowiedzianą kontrolę lub kontrole. Sąd zwraca uwagę, że w zgłoszeniu z dnia [...] października 2018 r. wskazano, że parkowanie samochodów ma zintensyfikowane miejsce w okresie przełom lutego-marca do przełomu października-listopada, co organ powinien mieć na uwadze. Należy ocenić zgromadzony materiał dowodowy w jego całokształcie, tj. uczynić podstawą ustaleń faktycznych tylko te dowody lub twierdzenia, które są wiarygodne, znajdują potwierdzenie w pozostałych dowodach, a nie opierać się wyłącznie na oświadczeniach jednej ze stron postępowania. Zdaniem sądu, jeśli to konieczne należy przesłuchać świadków lub strony na okoliczność sposobu użytkowania wiat. Następnie należy dokonać kwalifikacji prawnej obiektu/obiektów na podstawie pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem ustosunkowania się do każdego dowodu mającego znaczenie w sprawie (w szczególności zdjęć oraz faktu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej i jej rodzaju). Jeśli zaś organ pierwszej instancji potwierdzi, że sporne wiaty stanowią zadaszone miejsca postojowe, będzie zobowiązany zbadać warunki ich legalizacji na podstawie art. 48 P.b., w tym zgodność z ładem przestrzennym i warunkami technicznymi, po uprzednim wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, jeśli nadal pozostają w budowie. Należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 48 P.b., bowiem przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia PWINB, a jedynie wskazano na wynikające z materiału dowodowego prawdopodobieństwo jego zastosowania po uzupełnieniu tego materiału. Całokształt powyższych okoliczności stanowi o zgodności z prawem wydanej decyzji kasacyjnej. Brak było podstaw do tego, aby organ odwoławczy, przy wydaniu w pierwszej instancji decyzji procesowej, był uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej spornych obiektów i do orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. Gdyby to uczynił naruszyłby przepis art. 138 § 2 K.p.a. i zasadę dwuinstancyjności postępowania. W zasadzie tej chodzi o dwukrotne, merytoryczne, wszechstronne rozpoznanie sprawy. Narusza tę zasadę sytuacja, w której organ odwoławczy dysponując materiałem dowodowym przedstawionym przez strony dopiero na etapie odwoławczym i przez siebie uzupełnionym, wydaje decyzję merytoryczną, w której zmienia kwalifikację prawną obiektu w stosunku do kwalifikacji przyjętej przez PINB, na podstawie materiału dowodowego, którym organ pierwszej instancji nie dysponował i wydaje rozstrzygnięcie odmienne od pierwszoinstancyjnego, zupełnie zmieniając wynik sprawy. Postępowanie takie odbiera stronom, które nie złożyły odwołania, jedną instancję administracyjną, co nie może być akceptowane. Dlatego wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie narusza prawa, a kontrola sądu przeprowadzona na podstawie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), tj. odnośnie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie stwierdziła uchybień w działaniu organu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.