II SA/Bk 803/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o wygaśnięcie prawa trwałego zarządu nieruchomością oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu P. Oddziału Straży Granicznej w B. zabudowaną nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,3705 ha, położoną w S. przy ul. D., posiadającą w Sądzie Rejonowym w S. urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] Starosta S. stwierdził, na wniosek P. Oddziału Straży Granicznej w B., wygaśnięcie z dniem 19 grudnia 2007 r. prawa trwałego zarządu P. Oddziału Straży Granicznej w B. zabudowaną nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,3705 ha, położoną w S. przy ul. D., posiadającą w Sądzie Rejonowym w S. urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...]. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł Zarząd Powiatu S. Wskazał, iż przekazanie mienia Skarbu Państwa na rzecz Agencji Mienia Wojskowego spowoduje zmniejszenie majątku Skarbu Państwa pozostającego w dyspozycji Starosty S. Podniósł, iż w rozpoznawanym przypadku ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego stosowana jest dowolnie. Powołując się na powyższe Zarząd Powiatu S. wniósł o uchylenie decyzji Starosty S. w sprawie wygaśnięcia z dniem 19 grudnia 2007 r. prawa trwałego zarządu P. Oddziału Straży Granicznej w B. zabudowaną nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,3705 ha, położoną w S. przy ul. D. i orzeczenie we własnym zakresie co do istoty sprawy. Ewentualnie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu stwierdzenia przekazania przedmiotowego mienia do zasobów Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Starosta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu P. Oddziału Straży Granicznej w B. zabudowaną nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,3705 ha, położoną w S. przy ul. D., posiadającą w Sądzie Rejonowym w S. urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...]. Jako przyczynę swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Zarząd Powiatu w S. nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu podniósł, iż żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje odwołującemu się przymiotu strony w zakresie weryfikacji decyzji starosty dotyczących wygaszania prawa trwałego zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Podkreślił przy tym, że w rozpoznawanym przypadku można jedynie doszukiwać się interesu faktycznego Zarząd Powiatu wynikającego z faktu zmniejszania majątku Skarbu Państwa pozostającego w dyspozycji Starosty S. przysługujących na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na w/w decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł Zarząd Powiatu S. Skarżący nie zgodził się z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, iż o uznaniu czy w konkretnej sprawie dany podmiot jest stroną decyduje konkretny przepis prawa materialnego. Wskazał, iż w takiej sytuacji przesądzają o tym, okoliczności faktyczno – prawne rozpoznawanej sprawy. Zdaniem skarżącego za uznaniem, iż Zarząd Powiatu S. jest stroną niniejszego postępowania, przemawia jego udział w pobieraniu 25% środków od wpływów osiąganych z opłat z tytułu trwałego zarządu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia a jedynie, uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. W przypadku normy prawnej uprawniającej, określony podmiot może uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w przypadku normy zobowiązującej może być on obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowi w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, następuje autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Przede wszystkim interes prawny uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym musi być własny i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. J. Zimmermann glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997/4/83). Innymi słowy szczególną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (por. wyr. NSA z dnia 23 maja 1994 r., I SA 979/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 50, wyr. NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Wojewoda P. prawidłowo uznał, że skarżący – Zarząd Powiatu S. - nie posiada przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu zabudowaną nieruchomością stanowiącą mienie Skarbu Państwa. W konkretnym przypadku postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu zostało zainicjowane przez P. Oddział Straży Granicznej w B. Bezspornym jest, iż podmiot ten posiadał indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie interes prawny we wszczęciu takiego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 163, poz. 1711 ze zm.) na wniosek Ministra Obrony Narodowej albo innego organu wojskowego działającego z jego upoważnienia właściwy miejscowo ze względu na położenie nieruchomości starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, stwierdza w drodze decyzji wygaśnięcie trwałego zarządu jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości przekazanej Agencji Mienia Wojskowego, z dniem podpisania protokołu zdawczo odbiorczego, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w dniu 19 grudnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] Starosta S. rozstrzygnął sprawę zgodnie z wnioskiem P. Oddziału Straży Granicznej w B., tj. stwierdził wygaśnięcie z dniem 19 grudnia 2007 r. trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości. O powyższym rozstrzygnięciu zawiadomiony został m.in. skarżący Zarząd Powiatu w S. W tym miejscu podkreślić jednak należy, iż samo informowanie przez organ administracji publicznej konkretnego podmiotu o sposobie załatwienia sprawy nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy – jak już to podkreślono wyżej – sprawa ma bezpośredni wpływ na sferę prawną tej osoby. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, chronionych przez przepisy prawa administracyjnego, a zaskarżoną decyzją organu administracji publicznej. Jeszcze raz bowiem wskazać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji dotyczyły stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu P. Oddziału Straży Granicznej w B. w trybie art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego. Z kolei skarżący w rozpoznawanym przypadku wywodzi swój interes prawny z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, od wpływów osiąganych m.in. z opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. W świetle przywołanej regulacji nie ulega wątpliwości, iż skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy administracyjnej, jednakże interes ten rozważać należy w kategoriach interesu faktycznego. Uprawnienie Zarządu Powiatu w S. do udziału w pobieraniu środków od wpływów osiąganych z opłat z tytułu trwałego zarządu powstawało bowiem niejako za pośrednictwem P. Oddziału Straży Granicznej w B., z tytułu zarządzania przez ten podmiot nieruchomością należącą do zasobów Skarbu Państwa. Stanowisko skarżącego, że stwierdzenie w drodze decyzji wygaśnięcia prawa trwałego zarządu przysługującego P. Oddziałowi Straży Granicznej w Białymstoku, spowoduje zmniejszenie dochodu Powiatu, nie stanowi jeszcze o jego uprawnieniu do złożenia odwołania od tej właśnie decyzji. Jak bowiem zostało wyżej wskazane - z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, chronioną przepisami prawa administracyjnego a zaskarżoną decyzją organu administracji publicznej. W ocenie Sądu - okoliczności podnoszone przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy. Zasadne jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że odwołanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu P. Oddziału Straży Granicznej w B., wniósł w sprawie niniejszej podmiot nie będący stroną. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.