II SA/Bk 803/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wiaty konstrukcji stalowej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] września 2019 r. znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności wiaty konstrukcji stalowej o wymiarach 2,0mx5,60m usytuowanej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości J., gmina W.. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku interwencji mieszkańców wsi J., PINB w dniu [...] listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę na należących do M. M. działkach nr [...] i [...] w miejscowości J.. W trakcie kontroli ustalił istnienie wiaty konstrukcji stalowej (profile metalowe) o wymiarach 2,0mx5,60m, usytuowanej w ten sposób, że oddalona jest około 2 cm od większej wiaty konstrukcji stalowej o wymiarach 7,60mx5,60m na działce nr [...] oraz około 2 cm od budynku gospodarczego na działce nr [...]. Według oświadczenia obecnego podczas kontroli pełnomocnika M. M., wiaty (mniejszą i większą) zrealizowano jesienią 2018 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności obydwu wiat, które następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. umorzył jako bezprzedmiotowe. Decyzja została uchylona na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) przez PWINB decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę PINB dokonał rozdzielenia sprawy dwóch wiat i dalej prowadził dwa postępowania: jedno dotyczące wiaty tzw. mniejszej o wymiarach 2,0mx5,60m (sprawa niniejsza) oraz drugie dotyczące wiaty tzw. większej o wymiarach 7,60mx5,60m. W sprawie wiaty mniejszej, po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2019 r. oględzin z udziałem stron, PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące tej wiaty. PWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oraz przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. Wskazał na pominięcie jednej ze stron postępowania oraz na konieczność wyjaśnienia sposobu wykorzystywania wiaty na potrzeby prowadzonej przez inwestorkę działalności gospodarczej przy założeniu, że działka z wiatą jest działką siedliskową. Po raz kolejny prowadząc postępowanie, PINB dokonał w dniu [...] lipca 2019 r. kontroli na miejscu ustalając brak zmian stanu wiaty. Następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. po raz trzeci na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jej legalności. Powołując przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. ocenił, że na wykonanie obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Z uwagi na szerokość wiaty oraz odległość od budynku gospodarczego wynoszącą 2 cm pełni ona funkcję zadaszonego wejścia do tego budynku (objętego odrębnym postępowaniem administracyjnym przed organem nadzoru budowlanego). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i A. małżonkowie K. Wskazali, że wiata jest przeznaczona do przetrzymywania pojazdów mechanicznych. Wyjaśnili, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz Gminy W. wydał decyzję zakazującą inwestorce wykorzystywania terenu działki jako miejsca do parkowania i obsługi pojazdów mechanicznych, z uwagi na przeznaczenie działki na zabudowę zagrodową z obiektami mającymi służyć wyłącznie celom gospodarstwa rolnego. Do odwołania dołączyli ww. decyzję Burmistrza oraz płytkę CD ze zdjęciami terenu działki. Przed rozpoznaniem odwołania PWINB przeprowadził w dniu [...] października 2019 r. kontrolę na miejscu. Z uwagi na nieobecność inwestorów nie dokonał oglądu wszystkich wiat z bliska, niemniej jednak stwierdził parkowanie pojazdów pod wiatami (załączył dokumentację zdjęciową). Także przed rozpoznaniem odwołania PWINB dokonał wydruku zdjęć z załączonej do odwołania płytki CD i postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. (podjętym na wniosek pełnomocnika inwestorki zawarty w piśmie z dnia [...] października 2019 r.) odmówił wyłączenia ww. płytki z materiału dowodowego sprawy, z uwagi na obowiązek organu wszechstronnego jej wyjaśnienia. Włączył także do akt postępowania materiały z postępowania zakończonego wskazaną w odwołaniu decyzją Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją PWINB uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zupełnie pominął funkcję spornej wiaty. Tymczasem łącznie z wiatą większą o wymiarach 7,60mx5,60m pełni ona rolę zadaszonego miejsca do parkowania pojazdów, a korzystanie z wiaty mniejszej odbywa się za pośrednictwem wiaty większej. Prowizoryczne oddzielenie obydwu obiektów (odległość 2 cm) stanowi wyłącznie próbę obejścia prawa. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, tj. licznych zdjęciach dołączonych do odwołania, jak również w ustaleniach pracowników Urzędu Miejskiego w W. oraz w ustaleniach z niezapowiedzianej kontroli pracowników PWINB przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego, wiata pełniąca funkcję zadaszonego miejsca postojowego nie może być kwalifikowana z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. Organy nadzoru budowlanego nie mogą pominąć sposobu wykorzystywania obiektów istniejących na działce, bowiem innym regulacjom podlega wiata służąca do celów rekreacyjnych a innym wiata o funkcji garażowania samochodów. Ta ostatnia podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem PWINB, zrealizowany obiekt nie jest także objęty regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem nie spełnia cech wymienionych w tym przepisie obiektów. Przedmiotowy obiekt nie jest także obiektem rekreacji indywidualnej, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., bowiem, jak wskazują strony, służyć ma prowadzonej działalności gospodarczej, w szczególności do parkowania samochodów osobowych, ich naprawy i obsługi związanej z charakterem prowadzonych usług. PWINB dokonał wykładni pojęcia wiata wskazując, że według "Słownika języka polskiego" wiata to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym". Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. nr 112, poz. 1316), zgodnie z którym "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione". Zdaniem PWINB, brak ustawowej definicji wiaty oznacza konieczność kwalifikacji obiektu z punktu widzenia funkcji, jaką spełnia. Gdy faktycznym przeznaczeniem wiaty jest zadaszenie nad parkującymi samochodami osobowymi, wiatę należy zakwalifikować jako zadaszone miejsca postojowe. Jak wskazał PWINB, okoliczność użytkowania wiat do celów parkowania samochodów (o zmiennej liczbie zależnie od potrzeb i intensywności prowadzonej działalności gospodarczej) była wielokrotnie podnoszona i dokumentowana w postaci zdjęć przez M. i A. K., jak również została stwierdzona w toku czynności urzędowych niezależnie od siebie przez różne organy (notatki pracowników Urzędu Miasta i Gminy W. z oględzin nieruchomości z dnia [...] marca 2019 r. oraz z dnia [...] września 2019 r., protokół kontroli PWINB z dnia [...] października 2019 r.). Kwestia faktycznego wykorzystywania obiektu i sposobu jego użytkowania bezpośrednio wpływa na kwalifikację prawną i determinuje kierunek postępowania. Istnieje jednak trudność w udowodnieniu faktu rzeczywistego wykorzystywania wiat, bowiem po dokonaniu zawiadomienia o oględzinach bądź kontroli na czas czynności urzędniczych pojazdy są usuwane z działki. Niemniej jednak parkowanie samochodów wykorzystywanych w prowadzeniu działalności gospodarczej pod spornymi wiatami znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nakazującej właścicielce działek wstrzymanie ich użytkowania jako bazy transportowej dla prowadzonej działalności. Zdaniem PWINB, późniejsze uchylenie tej decyzji przez SKO (z uwagi na naruszenie przepisów postępowania) nie podważyło dokonanych ustaleń. SKO potwierdziło w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2019 r. parkowanie samochodów osobowych, tirów i autobusów na terenie posesji, jednakże wskazało na konieczność zakwalifikowania podjętych przez inwestora działań jako roboty budowlane podlegające ocenie organów nadzoru budowlanego. W ocenie PWINB, miejsca postojowe z uwagi na ich zadaszenie nie mogą również stanowić miejsc postojowych o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., mimo że są w liczbie do 10 włącznie. Zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę podlega jedynie budowa miejsc postojowych niezadaszonych, w odróżnieniu od zadaszonych. Ustawodawca za plac postojowy, a tym samym za urządzenie budowlane niebędące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony jako otwartą przestrzeń, umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jeżeli w wyniku robót budowlanych powstaje zadaszony plac postojowy dla samochodów osobowych (który stanowi budowlę a nie urządzenie budowane z uwagi na swoją samodzielność i niezwiązanie z obiektem budowlanym), to nie jest już wyłącznie urządzeniem budowlanym (placem postojowym), a jest obiektem budowlanym, co do którego budowy przepisy przewidują konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Brak powyższej decyzji stanowi naruszenie prawa i uzasadnia ustalenie wystąpienia samowoli budowlanej. Zdaniem PWINB, dalsze prowadzenie postępowania wymaga oceny zgodności z ewentualną decyzją o warunkach zabudowy oraz przeanalizowania zgodności obiektu z regulacją § 19 warunków technicznych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wobec spornych obiektów powinien stanowić art. 48 ust. 2 P.b., w tym wstrzymanie wykonania realizacji inwestycji i dokonanie oceny możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej po spełnieniu szeregu warunków. Organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę faktyczny sposób użytkowania obiektów i konieczność zastosowania innej kwalifikacji prawnej. Sprzeciw od decyzji odwoławczej złożyła M. M. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a PINB rozpoznał sprawę wnikliwie i szczegółowo, po kontrolach u skarżącej. Skutkowało to umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na ustalenie o braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę przy realizacji wiaty konstrukcji stalowej, spełniającej wymogi z art. 29 ust. 1 pkt 2 c P.b.; 2. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania następujących przepisów prawa: - art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że realizacja wiaty wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy wiata spełnia wymagania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. zwalniającego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 29 ust. 1 pkt 2 c P.b. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wiata spełnia wymagania tego przepisu i nie wystąpił obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę z art. 28 ust. 1 P.b.; - naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 c P.b. przez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że sporny obiekt nie jest wiatą, w sytuacji gdy przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia wiaty, a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych wskazuje, że wiata stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione. W ocenie skarżącej, sporny obiekt budowlany spełnia te wytyczne i jest samodzielną, lekką budowlą, posiadającą dach i częściowo ściany, a jego celem jest ochrona rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym; - naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że sporne roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, w sytuacji gdy wiata spełnia wymagania z art. 29 ust. 1 pkt 2 c P.b. i nie wymaga pozwolenia na budowę, a więc nie stanowi samowoli budowlanej; - naruszenie art. 48 ust. 2 P.b. przez jego zastosowanie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy procedura taka nie powinna być wszczynana, a postępowanie winno być umorzone w związku z brakiem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.). Uzasadniając sprzeciw wskazano, że sporny obiekt budowlany spełnia wszystkie cechy definicyjne wiaty. Żaden przepis prawa nie zabrania zaparkowania swojego pojazdu pod wiatą zlokalizowaną na własnej działce. Żaden przepis prawa nie wskazuje również, co pod wiatą ma być przechowywane. Organ odwoławczy nie wskazał, jakich powyższych cech nie spełnia wiata zrealizowana przez skarżącą. Natomiast organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że wiata pełni funkcję zadaszenia przed wejściem do budynku gospodarczego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. PINB nie dokonał prawidłowej oceny dowodów, pominął faktyczne przeznaczenie (funkcję) obiektu, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwą kwalifikację prawną. Właściciele działek sąsiadujących z działką inwestora konsekwentnie w toku postępowania podnosili i dokumentowali fakt użytkowania obiektu jako zadaszonych miejsc postojowych, podobne ustalenia znalazły się w dokumentacji posiadanej przez UM w W.. Natomiast organ powiatowy z wiadomych sobie przyczyn dał wiarę tylko twierdzeniom inwestora co do charakteru obiektu, nie wyjaśniając jakie okoliczności przemawiają za uznaniem ich za wiarygodne. Podczas rozprawy w dniu 23 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wskazała, że do części podpiwniczonej można wjechać autem pod sporną wiatą, która pełni funkcję zadaszenia. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Bk 545/19 na okoliczność oceny prawnej sformułowanej w tamtej sprawie przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu, wykładanie i stosowanie powyższego przepisu nie może abstrahować od tego, że decyzja kasatoryjna jest wydawana w postępowaniu administracyjnym drugoinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności uregulowana w art. 15 K.p.a. oznacza zaś, że postępowanie odwoławcze jest również postępowaniem merytorycznym, a strona powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne. Nie jest możliwe zrealizowanie tej zasady, jeśli orzeczenie pierwszoinstancyjne nie jest orzeczeniem merytorycznym a orzeczeniem procesowym umarzającym postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zaś organ odwoławczy dostrzega istotne brak w wyjaśnieniu sprawy, które mogą wpłynąć na kwalifikację obiektu (odmienną od zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji) – które gdy się potwierdzą, wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i w odmiennym kierunku niż przyjął to organ pierwszej instancji. Powyżej opisana sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Skutkowało to niemożnością orzeczenia merytorycznego przez PWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej), bądź na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczeniu co do istoty sprawy). Sąd nie w pełni podziela jednak stanowisko PWINB odnośnie wynikającej, zdaniem PWINB, z materiału dowodowego kwalifikacji obiektu (wiaty o wymiarach 2,00mx5,60m). Zdaniem sądu, kwalifikacja wymaga dodatkowych (także innych niż wymienione przez organ) wyjaśnień. Nie wpływa to jednak na fakt, że w sprawie powinna być wydana decyzja kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB z uwagi na niewyjaśnienie i nieuwzględnienie rzeczywistego sposobu wykorzystywania spornego obiektu nazywanego w sprawie wiatą. Wskazał, że materiał dowodowy w postaci zdjęć dostarczonych przez strony postępowania, ustaleń Burmistrza W. w sprawie o wstrzymanie użytkowania działek skarżącej jako bazy transportowej jej firmy oraz ustaleń PWINB z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r. prowadzi do wniosku, że wiata wykorzystywana jest jako zadaszone miejsce postojowe. Tym samym nie może być kwalifikowana z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b., bowiem nie jest wiatą w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem sądu, kwalifikacja z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. jest wykluczona także z innych względów. Zgodnie ze wskazanym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Tymczasem z akt wynika, że wiata nie jest w całości położona na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W części znajduje się ona na działce nr [...] zabudowanej budynkiem mieszalnym, ale w części znajduje się też na działce nr [...], która jest działką rolną (vide rysunek na k. 4 akt [...], informacja o działce nr [...] z ewidencji gruntów oraz uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Bk 545/19). Warunki z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. nie są zatem spełnione. Istotne natomiast jest, że wiata znajduje się w odległości 2 cm od budynku gospodarczego na działce nr [...] i 2 cm od większej wiaty na działce nr [...]. Większa wiata o wymiarach 7,60mx5,60m i wiata mniejsza (sporna w sprawie niniejszej) były początkowo przedmiotem wspólnego postępowania administracyjnego, po czym nastąpiło jego rozdzielenie. W efekcie odrębne postępowania prowadzono co do każdej z wiat. Wiatę większą zakwalifikowano jako obiekt budowlany wykonany samowolnie na działce rolnej nr [...], wymagający pozwolenia na budowę i w stosunku do którego, z uwagi na brak pozwolenia, wdrożono procedurę legalizacyjną z art. 48 P.b. Skargę od postanowienia PWINB wstrzymującego roboty budowlane przy wiacie większej i zobowiązującego do przedłożenia określonych dokumentów celem jej legalizacji, oddalił tutejszy sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2019 r. w sprawie II SA/Bk 545/19. W tamtej sprawie ani organy, ani sąd nie badały kwestii sposobu użytkowania wiaty większej, zaś przesłanką rozstrzygnięcia był brak możliwości jej zakwalifikowania z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. (z uwagi na powierzchnię przekraczającą 35 m2), jak też z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. (z uwagi na usytuowanie na działce rolnej). Sąd ani organy w tamtej sprawie nie zajęły się kwestią odległości wiaty większej od wiaty mniejszej wynoszącą zaledwie 2 cm. W tych okolicznościach w sprawie niniejszej przedmiotem rozpoznania może być wyłącznie wiata mniejsza jako odrębny od wiaty większej obiekt budowlany, podlegający samodzielnej ocenie z punktu widzenia P.b. Wobec powyższego wyjaśnienia wymaga, jaką rolę pełni mniejsza wiata. O ile przy tym PWINB trafnie wskazał na konieczność poczynienia wyjaśnień, o tyle nie dość trafnie ukierunkował pełen zakres sprawy podlegający wyjaśnieniu. Wskazał bowiem na materiał dowodowy uprawniający, w jego ocenie, do zakwalifikowania wiaty jako zadaszonego miejsca postojowego. Jednak zbyt małą uwagę poświęcił miejscu usytuowania wiaty znajdującej się nad wjazdem do części podziemnej budynku gospodarczego (vide zdjęcia z kontroli z dnia [...] października 2019 r. oraz zdjęcia wykonane przez pracowników UM w W.). Na rolę wiaty jako zadaszonego wejścia do budynku gospodarczego zwraca natomiast uwagę PINB. Istnieje zatem co najmniej poważna wątpliwość co do tego, jaką rolę pełni sporna mniejsza wiata, przy czym dostępny materiał dowodowy nie wyklucza jednoznacznie, by roli wjazdu nie pełniła. W takiej sytuacji niezbędne jest wyjaśnienie powyższych okoliczności, w szczególności czy wiata pełni funkcję zadaszonego miejsca postojowego jak wskazuje organ odwoławczy (wspólnie z wiatą większą – powiązanie funkcjonalne), czy też jest zadaszonym wjazdem. Należy ustalić, co znajduje się w części podziemnej budynku gospodarczego, czy wjeżdżają do tej części samochody, w jakim celu, jakie prace są tam prowadzone, jaki jest charakter przebywania pojazdów przed tym wjazdem a pod wiatą (czy oczekiwanie na wjazd w kolejce do warsztatu – skarżąca prowadzi bowiem działalność związaną z wykorzystywaniem znacznej liczby samochodów, czy dłuższe parkowanie celem ochrony przed warunkami atmosferycznymi). Pełnomocnik inwestorki na rozprawie oświadczyła, że wjazd do tej części odbywa się pod sporną wiatą, zaś zdjęcia tej okoliczności nie wykluczają. Obrazują bowiem sporych wielkości drzwi (lub bramę) do części podziemnej budynku, która może być także warsztatem. Sporna wiata znajduje się natomiast bezpośrednio nad tymi drzwiami (bramą). Jednoznaczne wyjaśnienie funkcji wiaty jest niezbędne i waży dla sposobu zakończenia postępowania. Ustalenie, że wiata stanowi zadaszone miejsce postojowe uzasadniałoby rozważenie procedury z art. 48 P.b. (na co wskazuje PWINB), zaś ustalenie że stanowi ona zadaszony wjazd, z uwagi na jej rozmiary (powierzchnia zabudowy - 11, 20 m2) uzasadniałaby rozważenie kwalifikacji z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., tzn. jako wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy dopuszczalnej łącznej liczbie tych obiektów na działce nie większej niż dwa na każde 500 m2 powierzchni działki. W takim zaś przypadku przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. wymaga dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem realizacji obiektu, a w braku zgłoszenia – przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 49b P.b. włącznie z wypełnieniem obowiązków dokumentacyjnych wskazanych w kolejnych ustępach tego przepisu. Wobec niewyjaśnienia jaką rolę pełni sporna mniejsza wiata, decyzja kasacyjna wydana przez PWINB jest decyzją trafną. Uzupełnienie materiału dowodowego, które powinno nastąpić w znacznej części na etapie pierwszoinstancyjnym, umożliwi kwalifikację z punktu widzenia przepisów P.b. pod względem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Wszechstronna ocena materiału dowodowego, w jego całokształcie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i zasadą swobodnej a nie dowolnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) niezbędna jest do dokonania na etapie pierwszoinstancyjnym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Wbrew zatem zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bowiem przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej (istotne braki postępowania wyjaśniającego przy naruszeniu przepisów o tym postępowaniu) wystąpiły. Należy przy tym wskazać, że o zakresie postępowania wyjaśniającego, a więc o tym, co należy wyjaśnić jako okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, decydują przepisy prawa materialnego. Jeśli wstępne ustalenia wskazują na możliwość zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (możliwość różnorodnej kwalifikacji obiektu), należy dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy tak, aby ostateczna kwalifikacja nie budziła wątpliwości i była jednoznaczna oraz uwzględniała całokształt materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 80 K.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie niniejszej materiał dowodowy uzyskany przez organ odwoławczy poddał w wątpliwość ustalenia organu pierwszej instancji i zasadność wydania decyzji umarzającej postępowanie jako przedwczesnej. Jednocześnie PWINB wskazał, z jakich powodów i na podstawie analizy którego materiału dowodowego podważa ocenę PINB. Wyjaśnił rozróżnienie między wiatą o funkcji rekreacyjnej a wiatą stanowiącą zadaszone miejsce postojowe, które to rozróżnienie sąd podziela. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem na konieczność badania i kwalifikowania budowli spełniającej zewnętrzne cechy wiaty z punktu widzenia jej funkcji i faktycznego sposobu użytkowania (vide np. wyrok w sprawie II OSK 512/16 z dnia 21 listopada 2017 r. czy nieprawomocny wyrok w sprawie II SA/Bk 463/19 oraz wskazane tam orzecznictwo, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako Baza Orzeczeń). Argumentację powyższą wspiera treść regulacji § 19-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Rozróżnia się w tej regulacji zadaszone i niezadaszone miejsca postojowe, wymagając jednocześnie ich sytuowania w określonych odległościach od np. placów zabaw czy okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Trafnie więc wskazał PWINB, że należało zbadać, czy sporna wiata o wymiarach 2,0mx5,60m takiej funkcji zadaszonego miejsca postojowego nie pełni. Jednocześnie nie uwzględniono w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej roli, jaką może również pełnić sporna wiata, tj. zadaszenia przed wjazdem, wejściem do podziemnej części budynku. Wszystkie zatem powyższe okoliczności należy wyjaśnić i uwzględnić wydając ponownie decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Niewątpliwie zaś decyzja umarzająca postępowanie była przedwczesna. Brak było podstaw do tego, aby organ odwoławczy, przy wydaniu w pierwszej instancji decyzji procesowej, był uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej spornych obiektów i do orzeczenia merytorycznego na innej podstawie, w tym jak wskazał na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. Gdyby to uczynił naruszyłby przepis art. 138 § 2 K.p.a. i zasadę dwuinstancyjności postępowania. W zasadzie tej chodzi o dwukrotne, merytoryczne, wszechstronne rozpoznanie sprawy. Narusza tę zasadę sytuacja, w której organ odwoławczy dysponując materiałem dowodowym przedstawionym przez strony dopiero na etapie odwoławczym i przez siebie uzupełnionym, wydaje decyzję merytoryczną, w której zmienia kwalifikację prawną obiektu w stosunku do kwalifikacji przyjętej przez PINB, na podstawie materiału dowodowego, którym organ pierwszej instancji nie dysponował i wydaje rozstrzygnięcie odmienne od pierwszoinstancyjnego, zupełnie zmieniając wynik sprawy. Postępowanie takie odbiera stronom, które nie złożyły odwołania, jedną instancję administracyjną, co nie może być akceptowane. Dlatego wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie narusza prawa, a kontrola sądu przeprowadzona na podstawie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), tj. odnośnie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie stwierdziła uchybień w działaniu organu. Należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 48 P.b., bowiem przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia PWINB, a jedynie wskazano na wynikające z materiału dowodowego prawdopodobieństwo jego zastosowania po uzupełnieniu tego materiału. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.