II SA/Bk 804/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 28 grudnia 2000 roku państwo A. i Z. K. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy w Ł. o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego działki położonej przy ul. K. [...] w Ł. o powierzchni [...] m2, oznaczonej numerem geod. [...] w prawo własności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku Burmistrz Ł. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione w 1975 roku, a Z. E. K., A. W. K. oraz A. E. Ł. zostali ujawnieniu w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] jako użytkownicy wieczyści. Spełnili zatem ustawowy wymóg ubiegania się o przedmiotowe przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 roku. Organ podniósł jednak, iż przekształcenie to nie może nastąpić nieodpłatnie, ponieważ oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie przepisów nie związanych z przejmowaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podkreślił ponadto, iż faktem jest, że tą samą działkę uprzednio nadano Panu Z. K. na własność na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jednakże ta decyzja został uchylona. Na odmowę przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności odwołanie złożyli pani A. E. Ł. oraz państwo A. i Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 roku, Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.) przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych oraz ich następców prawnych, którym oddano nieruchomości w użytkowanie wieczyste w związku z wywłaszczeniem dokonanym po 1949 roku, a przed sierpniem 1985 roku. Na tej też podstawie organ odwoławczy wskazał, iż pan Z. K. wystąpił w dniu 24 kwietnia 1975 roku do Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Powiatowym w Ł. z wnioskiem o przydzielenie w użytkowanie wieczyste działki na zasadach ogólnych. Naczelnik Powiatu w Ł. decyzją z dnia [...] maja 1975 roku znak [...] wydaną na podstawie art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27 poz. 192) oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 23 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 24 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 22, poz. 159 ze zm.) oddał Z. K. w użytkowanie wieczyste działkę budowlaną, położoną w Ł. przy ul. K. [...], oznaczoną Nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m2.. W oparciu o tą decyzję aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] września 1975 roku sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w B. oddano Z. K. w użytkowanie wieczyste przedmiotową nieruchomość. Mając na uwadze to, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na zasadach nie związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję państwo A. i Z. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podali, że przedmiotowa nieruchomość oddana im w użytkowanie wieczyste, wcześniej stanowiła część nieruchomości matki skarżącego. Jednakże obowiązujące wówczas prawo zmusiło ją do oddania nieruchomości poprzez wywłaszczenie, choć obiecywano jej wówczas, że jedna z powstałych w ten sposób nieruchomości zostanie oddana na własność jej synowi. Wydano nawet decyzję, na mocy której Z. K. nabywał nieruchomość na własność, ale decyzja ta została natychmiast uchylona, jako niezgodna z prawem. W ocenie skarżących Rzeczpospolita Polska ciągle boryka się z problemem uregulowania kwestii związanych z wywłaszczaniem nieruchomości. Zaistniała zaś w niniejszej sprawie sytuacja jest niezgodna z Konstytucją, gdyż nie gwarantuje poszanowania praw obywatela wynikających z art. 21 Konstytucji. Skarżący bowiem podniósł, iż odszkodowanie otrzymane przez matkę za wywłaszczone nieruchomości, było niewspółmiernie niskie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w ocenie skarżących, może i powinien skorygować wadę ustawy i sankcjować sytuację prawną obywatela poprzez wydanie wyroku uwzględniającego priorytet Konstytucji przed przepisami ustaw, a więc aktów prawnych niższego rzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podniósł, iż zarówno Kolegium jak i inne organy władzy publicznej obowiązane są przestrzegać obowiązujących ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z mocy art. 61 § 3 kpa wniosek pana Z. K. i pani A. K. o nieodpłatne przekształcenie prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w Ł. wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wykazało, że pan Z. K. decyzją z dnia [...] marca 1975 roku nr [...] na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192) nabył na własność działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] położoną przy ulicy K. [...] w Ł. Jednakże w dniu [...] kwietnia 1975 roku decyzją nr [...] uchylono w całości decyzję z dnia [...] marca 1975 roku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż z prawa nadania własności działek budowlanych utworzonych na gruntach wyznaczonych pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe na zasadach ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku mogą korzystać uprawnieni członkowie rodziny właściciela. Dlatego też pani H. K. (matka skarżącego) zachowała własność działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m2, pozostały zaś grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Uprawnienie takie nie przysługiwało jednak dzieciom współwłaściciela. Dlatego też panu Z. K. uchylono decyzję o nadaniu na własność przedmiotowej działki. Powyższe skutkowało tym, iż skarżący wystąpił w dniu [...] kwietnia 1975 roku do Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Powiatowym w Ł. z wnioskiem o przydzielenie w użytkowanie wieczyste działki na zasadach ogólnych. Naczelnik Powiatu w Ł. decyzją z dnia [...] maja 1975 roku znak [...] wydaną na podstawie art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27 poz. 192) oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 23 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 24 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 22, poz. 159 ze zm.) oddał Z. K. przedmiotową działkę w użytkowanie wieczyste. Oddanie działki w użytkowanie wieczyste nastąpiło w oparciu o tą decyzję - aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] września 1975 roku sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w B. Powyższych okoliczności skarżący nie kwestionują. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 roku, Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.) stanowi, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych oraz ich następców prawnych, którym oddano nieruchomości w użytkowanie wieczyste w związku z wywłaszczeniem dokonanym po 1949 roku, a przed sierpniem 1985 roku. Biorąc pod uwagę treść art. 4 cytowanej ustawy stwierdzić należy, że ustawodawca uznał za zasadę odpłatność przekształcenia. Wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie wyliczone w art. 6 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że jeżeli nie zachodzą wyjątki, o których mowa w art. 6 ustawy to przekształcenie jest odpłatne (tak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22.05.2002 roku, sygn. akt I SA 2457/00, LEX nr 82660). Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Trafnie bowiem organ odwoławczy na podstawie przedstawionych powyżej okoliczności uznał, iż skarżący nie spełnili warunku wskazanego w art. 6 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy, bowiem oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości nie nastąpiło w związku z wywłaszczeniem. Świadczy o tych choćby podstawa prawna wskazana w decyzji Naczelnik Powiatu w Ł. z dnia [...] maja 1975 roku znak [...] oraz akcie notarialnym zawartym na podstawie tej decyzji. Skarżący ostatecznie również nie kwestionowali faktu, iż w związku z wywłaszczeniem matka skarżącego pani H. K. zachowała własność działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m2. Pozostały zaś wywłaszczony grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Nie podlega natomiast w chwili obecnej ani ocenie Sądu, ani też ocenie organu wysokość wypłaconego odszkodowania, przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad sprawiedliwości i słuszności. Okoliczności powyższe również nie mogą rzutować na kwestię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a więc tego czy może ono nastąpić nieodpłatnie. Skarżący w swojej skardze akcentowali, iż odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w ich sytuacji prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad ustanawiających ochronę własności i prawa dziedziczenia (art. 21 Konstytucji RP) oraz stanowi brak poszanowania praw obywatela określonych w tym artykule. Sąd pragnie zaakcentować, iż z punktu widzenia zasad słuszności i sprawiedliwości skarżący mogą czuć się pokrzywdzeni przez wcześniej obowiązujące system prawne i tworzone przepisy prawa, które jak wskazuje historia nie zawsze były trafne i sprawiedliwe. Niemniej jednak skarżący winni również mieć na uwadze to, iż ani organom administracji, ani też Sądowi ustawodawca nie udzielił uprawnienia do dowolnego stosowania prawa materialnego przy zastosowaniu jednie zasad słuszności. Jeśli bowiem adresaci jakieś normy prawnej uzyskują na jej podstawie określone prawa lub są do czegoś zobowiązani, to zasady te stosuje się obowiązkowo do wszystkich adresatów. Inne stosowanie norm prawa materialnego sprzeciwiało się jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasadzie równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, odczytanie normy prawa materialnego może nastąpić tylko poprzez sięgnięcie do przepisów Konstytucji RP i posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją RP. Zgodnie zaś z art. 8 Konstytucji to właśnie Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Takie usytuowanie sądownictwa (w tym sądownictwa administracyjnego) w konstytucyjnym ustroju Rzeczypospolitej Polskiej z równoczesnym bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji wskazuje w sposób jednoznaczny, iż ostatecznym arbitrem pomiędzy obywatelem a organem administracji publicznej w sporach wynikłych na tle różnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa są sądy administracyjne, których zadaniem nie jest odczytywanie woli ustawodawcy, lecz znalezienie sprawiedliwego, zgodnego z wartościami Konstytucji rozstrzygnięcia, które ma również umocowanie w przepisach prawa materialnego. Zdaniem Sądu, przy wykładni 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 roku, Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.) należy sięgnąć do konstytucyjnych zasad zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2), ale także i zasady równości wobec prawa (art. 32). Inny bowiem sposób interpretacji - zaproponowany przez skarżących - doprowadzi do złamania zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości, albowiem sytuacja prawna adresatów normy prawnej będzie zróżnicowana. Zasada równości wobec prawa, najogólniej rzecz ujmując, oznacza nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, dopuszczalność uzasadnionych zróżnicowań, a także wiązanie równości z zasadą sprawiedliwości. W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 lutego 1997 r., P.4/96 osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji faktycznej należy traktować odmiennie. Tym samym wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, iż skarżący nie spełnili warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 roku, Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.) i odmówiły nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność. W ocenie Sądu, zasada sprawiedliwości społecznej, która mieści się między innymi w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) obok zasady prawa do własności (art. 64) i stanowionego prawa oraz zasada równości (art. 32) jako kardynalne zasady ustroju Rzeczypospolitej przemawiają również za trafnością tego rozstrzygnięcia. Skarga zatem jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).