II SA/Bk 806/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Ewa Iwona Szepietowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2005 r. W.S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę powiatową we wsi Z.W. – działki o nr "[...]/2 i [...]/1". W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował wnioskodawcę, iż warunkiem niezbędnym prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogę jest przedłożenie wydanej przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą zaś ustalenia kwoty przysługującego odszkodowania za grunt jest operat szacunkowy określający wartość zajętej nieruchomości według stanu na dzień 29 października 1998 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W dniu [...] stycznia 2008 r. Wojewoda P. decyzją Nr [...] stwierdził, że nieruchomość gruntowa położona w obrębie wsi Z.W., gmina S., oznaczona numerami geod. [...]/4 o pow. 0,0085 ha (zgodnie z projektem podziału działki nr geoid. [...]/2 o pow. 0,3757 ha) i [...]/6 o pow. 0,0115 ha (zgodnie z projektem podziału działki nr geoid. [...]/1 o pow. 0,3246 ha) zajęta pod drogę publiczną – powiatową nr [...], pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu S. Następnie po określeniu wartości nieruchomości w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości z sierpnia 2005 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, decyzją Starosty Powiatu w S. z dnia [...] marca 2008 r. (Nr [...]) ustalono W.S. odszkodowanie za ww. nieruchomości w kwocie 450 zł. W wyniku złożonego przez W.S. odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. (Nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy nakazał ustalić, czy odwołujący złożył wniosek o odszkodowanie za ww. nieruchomości w ustawowym terminie oraz stwierdził, że sprawa rekompensaty za inną nieruchomość nie ma związku z niniejszą i nie może być rozpoznana jednocześnie. Na powyższą decyzję W.S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyjaśniając, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożył w terminie. Wojewoda P. skargę uwzględnił i ponownie - decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. - rozpoznał odwołanie orzekając o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że operat szacunkowy sporządzony w sierpniu 2005 r. będący podstawą ustalenia odszkodowania jest nieaktualny. Rozpatrując sprawę ponownie, po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego w dniu [...] stycznia 2009 r. oraz po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [....] lutego 2009 r. Starosta S. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] ustalił W.S. odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości w kwocie 708 zł. W decyzji nie ustalono rekompensaty za nieruchomość wchodzącą uprzednio w skład działki nr [...] położonej w Z.W., w związku z tym, że sprawa rekompensaty za inną nieruchomość nie ma związku ze sprawą niniejszą i nie może być rozpoznana jednocześnie. Od tej decyzji W.S. złożył odwołanie do Wojewody P. , zarzucając organom brak chęci logicznego i sprawiedliwego załatwienia sprawy. Wyjaśnił, że od początku wnosi o łączne rozpatrzenia odszkodowania za zabranie jednocześnie trzech działek z działki nr [...] (tj. działka nr [...]/4, [...]/6 i tzw. trójkąt za drogą), a organy orzekające wbrew jego żądaniu rozpoznają sprawę dwóch działek. Ponadto poinformował, że proponuje w dalszym ciągu jako rekompensatę przyznanie działek zamiennych oznaczonych nr: [...]/2 i [...]/3 stanowiących obecnie własność Gminy S. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (Nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w sprawie niniejszej rozpatrywanej po raz kolejny przez organ I instancji w sytuacji kwestionowania przez stronę wysokości odszkodowania, wezwanie biegłego jest obligatoryjne. Ponadto stwierdził, że pominięto wniosek odwołującego o przyznanie nieruchomości zamiennej. Rozpatrując sprawę ponownie, w dniu [...] czerwca 2009 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną wzywając na nią także rzeczoznawcę majątkowego. W. S. na rozprawie podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące łącznego rozpatrzenia sprawy odszkodowania za działki nr: [...]/4 i [...]/6 położone w Z.W. oraz część działki o dawnym nr [...], obecnie stanowiącej własność Gminy S. i oznaczonej działkami nr: [...]/2 i [...]/4. Wniósł również zastrzeżenia co do braku oszacowania części działki nr [...] scaleniowej. Rzeczoznawca odniósł się do zarzutów skarżącego, nadto wyjaśnił, iż wartość działek określił jako wartość nieruchomości niezabudowanych zagrodowych i zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego powiększył ją o 50 %. W wyniku podejmowanych rokowań nie doszło natomiast do konsensusu z organem Starostwa Powiatowego w S., co do odszkodowania pieniężnego ani ekwiwalentu w formie nieruchomości zamiennych. W tym stanie rzeczy, decyzją Starosty S. z dnia [...] lipca 2009 r. (Nr [...]) ustalono wysokość odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka o numerze geodezyjnym [...]/4 i [...]/6 położoną we wsi Z.W., zajętą pod drogę publiczną w kwocie 708 zł. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w powyższej sprawie zostało wszczęte pismem z dnia 1 grudnia 2005 r. na wniosek byłego właściciela W.S. Organ podkreślił, iż podczas rozprawy administracyjnej skarżący nie wnosił zastrzeżeń do operatu szacunkowego, zaproponował zaś, aby w zamian za przejęte nieruchomości o łącznej powierzchni 0,0200 ha Starosta S. przekazał mu działki oznaczone nr geod. [...]/2 i [...]/3 o łącznej powierzchni 0,2700 ha. Na powyższą propozycję nie wyraził zgody Wójt Gminy S.. Przedstawiciel Powiatowego Zarządu Dróg w S. wnioskował wydzielenie części pasa drogowego istniejącego na szerokości działki nr [...]/5 o powierzchni około 0,0200 ha w odległości 1 m od zewnętrznej krawędzi rowu, proponując ją W.S. jako ekwiwalent zamienny. Pan S. stwierdził jednak, że to rozwiązanie go nie zadowala. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W.S., wyjaśniając, iż nie chce odszkodowania za przejęte działki nr geod. [...]/4 i [...]/6 oraz działkę, którą określa jako "trójkąt za drogą", lecz chce otrzymać działkę zamienną. Wniósł również o łączne rozpoznanie sprawy odszkodowania za wszystkie przejęte nieruchomości. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., (Nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 8 grudnia 2008 r. Wartość rynkowa nieruchomości została określona na 708 zł, stosując jako podstawę § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) i nakazane nim podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Organ odwoławczy uznał, iż operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że analiza operatu nie wykazała, aby zawierał on błędy. Skarżący miał ponadto możliwość uzyskania od rzeczoznawcy wyjaśnień odnośnie treści operatu podczas rozprawy administracyjnej. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Starosty S., iż nie było możliwości wszczęcia z urzędu, obok postępowania dotyczącego działek nr geod. [...]/4 i [...]/6, innego postępowania w sprawie nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek oznaczonych nr geod. [...]/2 i [...]/4. Niniejsze postępowanie może dotyczyć wyłącznie odszkodowania za działki objęte decyzją ostateczną Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008 r. Nie mogło również dojść do przyznania jako ekwiwalentu nieruchomości zamiennej, ze względu na brak zgody Wójta Gminy S., z uwagi na brak porozumienia pomiędzy skarżącym a organami prowadzącymi postępowanie. Na ostateczną decyzję Wojewody P., W.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wywodząc analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym, iż w podjętym rozstrzygnięciu pominięto odszkodowanie za trzecią część działki (tzw. "trójkąt za drogą"). Zarzucił także nieuwzględnienie wniosku o przyznanie ekwiwalentu, tj. gruntów za wywłaszczone i bezpodstawnie zabrane trzy części działki [...], ustalenie niesłusznego, bo niskiego odszkodowania za działki nr geod. [...]/4 oraz [...]/6, a także wniósł o uporządkowanie przez organy obu instancji dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć. Zgodnie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W świetle powyższego wywieść należy za organami obu instancji, iż warunkiem niezbędnym prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę publiczną jest wydanie przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Z decyzji tej - jak słusznie podnoszą organy - wynika jakiego gruntu i jakiej powierzchni został pozbawiony właściciel, w konsekwencji tylko dzięki niej możliwe jest ustalenie odszkodowania. W konkretnym postępowaniu taką decyzję Wojewoda P. podjął w dniu [...] stycznia 2008 r., (decyzja ostateczna) stwierdzając, iż nieruchomość gruntowa położona w obrębie wsi Z.W., gmina S., oznaczona numerami geod. [...]/4 o pow. 0,0085 ha i [...]/6 o pow. 0,0115 ha zajęta pod drogę publiczną, pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu S. Następnie wskazać należy, iż stosownie do art. 73 ust. 4 wyżej cyt. ustawy, odszkodowanie ustalane jest i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Taki wniosek skarżący wniósł w dniu 1 grudnia 2005 r., a zatem w ustawowym terminie Powyższe ustalenia są bezsporne i niekwestionowane przez żadną ze stron. Podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi natomiast wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. 1 stycznia 1999 r. i poziomu cen z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Celem ustalenia wysokości odszkodowania sporządzono w sprawie operat szacunkowy ustalając wartość rynkową nieruchomości na 708 zł. Zdaniem Sądu operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. Jego analiza przeprowadzona przez organy administracyjne obu instancji, zawierająca wyjaśnienia rzeczoznawcy z rozprawy administracyjnej, nie wykazała, aby zawierała ona jakiekolwiek błędy. Przyjęte w nim podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej odpowiada treści przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 200 4r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Należy stwierdzić, iż zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy przeprowadziły szczegółową analizę operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, (tj. ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Organy oceniły dokonany przez biegłego wybór podejścia i metody wyceny, a także sposób uzasadnienia wyliczenia odszkodowania w zaproponowanej tam wysokości. Podkreślenia wymaga, iż organy w sposób szczegółowy i wyczerpujący przedstawiły motywy swoich rozstrzygnięć, a organ odwoławczy ponadto odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania. Wojewoda w wydanej decyzji dokonał oceny operatu szacunkowego, wyjaśnił wątpliwości zgłaszane przez skarżącego, a stanowisko swoje uzasadnił w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 kpa). Ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy odpowiada wymogom określonym przepisami prawa, o czym przekonuje fakt, iż organ ten sprawdził, na jakich przesłankach biegły oparł swoją opinię, a także skontrolował prawidłowość tego rozumowania. W ocenie Sądu, zastosowana procedura nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Operat szacunkowy jest sporządzony rzetelnie, w sposób czytelny i jednoznaczny. Zarzuty skarżącego w kwestii nieprawidłowości sporządzenia tego dowodu nie mają pokrycia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Nie ma także uzasadnienia zarzut braku odniesienia się organów do części działki o dawnym numerze 21, (chodzi o tzw. trójkąt za drogą), albowiem postępowanie od samego początku dotyczyło nieruchomości o nr 21/4 i 21/6. Zakres postępowania o odszkodowanie – jak wcześniej wspomniano - determinuje decyzja Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008r. w przedmiocie stwierdzenia przejścia z mocy prawa na rzecz Powiatu S. nieruchomości gruntowej o nr geod. [...]/4 i pow. 0,0085 ha oraz o nr [.]/6 i pow. 0,0115 ha położonej w obrębie miejscowości Z.W., gmina S. Organ nie mógł zatem prowadzić tego postępowania w innym (szerszym) zakresie, albowiem związany był treścią ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).