II SA/Bk 807/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddania nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa zajętych pod drogi krajowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w sprawie oddania nieodpłatnie w trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zajętych pod drogi krajowe, położonych w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 83 ust. 3 i 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddał nieodpłatnie w trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe, położone w B., oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...]., nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. –[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Prezydent wyjaśnił, że dyspozycja art. 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązywała go jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do oddania w trwały zarząd GDDKiA nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa zajęte pod drogi krajowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w B. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że w odniesieniu do części działek (nr[...]) przyjęto, że były one zajęte pasem drogowym. W ocenie wnoszącego odwołanie fakt, iż GDDKiA dokonała rozbudowy skrzyżowania ulic K., A. i P. w latach 2000-2001, wyklucza, że teren obejmujący m.in. wymienione działki został zajęty pasem drogowym w dacie 1 stycznia 1998r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda P. nie podzielił argumentów odwołania i decyzją z [...] września 2011r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wyjaśnił zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gmin, przywołując stosowne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że przepis art. 43 ust.5 tej ustawy wprowadza zasadę, zgodnie z którą nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, a nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. W niniejszej sprawie, co podkreślił organ, podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 223 ust.2 ustawy, nakładający na starostę wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej obowiązek oddania w trwały zarząd GDDKiA nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe. Analizując w/w przepisy organ wskazał na zasadę, że nieruchomości Skarbu Państwa nie mogą być oddane w trwały zarząd samorządowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomość gminy, powiatu i województwa – państwowej jednostce organizacyjnej. Odnosząc się z kolei do zgromadzonych w sprawie materiałów, w szczególności miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. z dnia 7 listopada 1994r. (Dz.Urz. Woj. Białostockiego Nr 22, poz. 118) organ ustalił przeznaczenie nieruchomości na dzień 1 stycznia 1998r., przyjmując, że działki nr [...]znajdują się w liniach rozgraniczających trasy położonej w ciągu drogi krajowej ekspresowej nr [...]; działki o nr [...] powstałe w wyniku podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod poszerzenie miejskiej drogi ekspresowej nr [...]; a działki o nr [...] znajdują się w liniach rozgraniczających trasy położonej w ciągu drogi krajowej ekspresowej nr [...] oraz drogi krajowej nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że fakt objęcia działek o nr [...] pasem drogowym nie ma znaczenia w danej sprawie, albowiem, jak stanowi art. 223 ust.2 ustawy, wystarczy ustalenie, czy przedmiotowe nieruchomości na dzień 1 stycznia 1998r. zajęte były pod drogi krajowe. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej naruszenie: - art. 223 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że równoznaczne z zajęciem nieruchomości pod drogę publiczną jest jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy, termin nieruchomość zajęta pod drogę publiczną oznacza nieruchomość, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg, przy czym fakt ten miał miejsce przed 1998 rokiem; - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkującego sprzecznym z rzeczywistością ustaleniem, że wszystkie nieruchomości objęte decyzją były w dacie wejścia w życie ustawy zajęte pod drogę krajową, tymczasem plan miejscowy, w oparciu o który poczyniono powyższe ustalenia nie stanowi żadnego dowodu na okoliczność zagospodarowania nieruchomości w dniu 1 stycznia 1998r.; - art. 19 ust.5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 46 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy art. 19 ust.5 wprost stanowi, że zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i ekspresowych, położonych w granicach administracyjnych miast na prawach powiatu jest, prezydent. W ocenie autora skargi organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 223 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając, że przesłankę zajęcia pod drogi krajowe realizuje sam fakt przeznaczenia nieruchomości pod tę drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił jednocześnie, że w dniu 1 stycznia 1998r. na gruncie nie istniał jeszcze stan faktyczny planowany miejscowym zagospodarowania przestrzennego z 1994 roku, a rozbudowa wskazanych dróg została zrealizowana dopiero w latach 2000-2001. Autor skargi zwrócił też uwagę, że obie drogi, pomimo rozbudowy, w chwili obecnej mają status dróg krajowych, a nie ekspresowych. Końcowo pełnomocnik skarżącego stwierdził, że oddanie przedmiotowych nieruchomości GDDKiA w trwały zarząd pozostaje w sprzeczności z treścią art. 19 ust.5 ustawy o drogach publicznych, który dopuszcza możliwość ustanowienia trwałego zarządu na rzecz innej jednostki organizacyjnej, aniżeli właściciela gruntu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się uzupełniająco do zarzutów skargi organ powołał wyrok NSA w Warszawie z 3 czerwca 2004r, I SA 2372/02 stwierdzając, że przepis art. 19 ust.2 pkt 1 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Definicję trwałego zarządu zawiera art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) określając, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Podstawowe uprawnienia jednostki jako trwałego zarządcy związane są z istotą tego prawa, czyli korzystaniem z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, o czym stanowi ust. 2 art. 43, wymieniając w pkt 1 – 3 przykładowo sposoby tego korzystania. Przy oddawaniu w trwały zarząd obowiązuje ogólna zasada wyrażona art. 43 ust. 5 ustawy, wedle której nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej jednostce samorządowej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Uregulowana w niniejszym przepisie zasada ma zastosowanie również do trybu uregulowanego w art. 223 ust. 2 ustawy, który obliguje starostów, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej, do oddania w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zajętych pod drogi krajowe. Błędem byłoby zatem przyjęcie, iż mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 223 ust.5 ustawy, stanowi wyłom wobec ogólnych zasad ustanawiania trwałego zarządu określonych w tej ustawie. Skoro przepis art. 43 ust. 5 ustawy ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie, to rzeczą Sądu było zbadanie, czy organ prawidłowo zastosował powyższą regułę oddając w trwały zarząd GDDKiA nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe, położone na terenie B. Omawiany przepis, jak słusznie zaakcentował Wojewoda P., wprowadza zasadę, że nieruchomości Skarbu Państwa nie mogą być oddane w trwały zarząd samorządowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomość gminy, powiatu i województwa – państwowej jednostce organizacyjnej. Tym mniej w wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), wprowadzono możliwość zerwania z opisaną zasadą, jeżeli odrębne przepisy stanowią inaczej. W ten sposób ustawodawca dopuścił możliwość ustanowienia trwałego zarządu na rzecz innej jednostki organizacyjnej, aniżeli właściciela gruntu. Przepisem, który wprowadza wyjątek od opisanej wyżej zasady jest - wskazywany przez pełnomocnika skarżącego - art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115). Przepis ten wprowadza zasadę, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem, autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Orzekające w niniejszej sprawie organy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, pominęły powyższy przepis opierając się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 3 czerwca 2004r. ( sygn. akt I SA 2372/02) przyjął, że przepis art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu organy błędnie powieliły powyższy pogląd w niniejszej sprawie, albowiem teza zawarta w przytoczonym wyroku zdeaktualizowała się na skutek nowelizacji art. 43 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przepisy odrębne mogą stanowić lex specialis do zawartej w tym przepisem - zasady. Skoro tak, to organy winne były zbadać, czy w kontekście przepisu odrębnego, jakim jest art. 19 ust.5 ustawy, możliwe jest oddanie w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zajętych pod drogi krajowe, ale położonych w granicach miasta B. Wspomniany przepis wprowadza, bowiem zasadę, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem, autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie oddanie w trwały zarząd nastąpiło na mocy art. 223 ust.2 ustawy, tym niemniej, jak podkreślono już wyżej, przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem ogólnych zasad ustanawiania trwałego zarządu określonych w art. 43 ust. 5 ustawy, a więc i wyjątków wynikających z przepisów odrębnych. W następstwie niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego organy administracji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, nie ustaliły właściwie, pod jaką kategorię dróg krajowych zostały zajęte działki: nr [...] położona w obrębie [...], nr [...], położone w obrębie [...]., nr [...], położone w obrębie [...]. Powyższe ustalenia są w niniejszej sprawie niezbędne, albowiem, pomimo, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust.2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), to w przypadku, gdy drogi te leżą granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt.1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 poz. 1348 z późn. zm.). Na niezbędne koszty w kwocie 440 zł złożył się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (240 zł).