II SA/Bk 809/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...].04.2010 r. znak [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Decyzją z dnia [...] czerwca 1970 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., na podstawie art. 1, 6, 8 i 9 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169) postanowiło wspólnotę gruntową położoną na terenie m. B. z zasięgu byłej wsi B. o pow. 19 ha 5534 m uznać za podlegającą zagospodarowaniu na zasadach i w trybie tej ustawy. Jednocześnie ustalono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz posiadanych przez nich gruntów i przysługujących im udziałów we wspólnocie. W wykazie tych osób znalazła się spadkobierczyni W. K. – żona M. K. (która nabyła po nim spadek wraz z dziećmi H. R. G., E. G. i H. K. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] listopada 1967 r. syng. akt [...]) z powierzchnią działki 1,80 ha i z udziałem we wspólnocie 15039. Decyzją z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B. w dzielnicy B. nr działki 58/1 o powierzchni 34591 m2 wchodzącą w skład przedmiotowej wspólnoty gruntowej. W decyzji wskazano nazwiska współwłaścicieli, powierzchnię do wywłaszczenia i wysokość odszkodowania. Wśród współwłaścicieli wymieniono spadkobierców W. K. z powierzchnią do wywłaszczenia 415 m2 i z odszkodowaniem w wysokości 3.976 zł. W dniu 18 grudnia 1996 r. podjęto uchwałę o likwidacji wspólnoty gruntowej "[...]", a z dniem 26 lutego 1997 r. została ona wykreślona z rejestru (pismo Prezydenta Miasta B. z dnia 12 marca 2010 r.). W dniu 6 października 2009 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynął wniosek H. R. G. i E. G. (które nabyły spadek po M. K. wraz z bratem H. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 1995 r. sygn. akt [...]) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. W. A. oznaczonej jako działka nr 188/1 w obrębie 13 stanowiącej własność Gminy B. (w skład której wchodzi działka oznaczona nr 58/1). Do rozpoznania tego wniosku Wojewoda P. na podstawie art. 26 § 2 kpa w zw. z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603 ze zm.) wyznaczył Starostę B. (postanowienie z dnia [...] października 2009 r.). W dniu 24 lutego 2010 r. w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o zwrot tej nieruchomości złożyła również J. K. - żona H. K. która nabyła po nim spadek w całości na podstawie testamentu – postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...]. Mając powyższe na uwadze Starosta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu podano, że wspólnota gruntowa jest to szczególna forma ograniczonej współwłasności. Współwłaścicielami są udziałowcy posiadający prawo gospodarowania, poprzez spółkę, ustalonymi przez starostę nieruchomościami stanowiącymi wspólnotę gruntową. Prawa i obowiązki udziałowców wspólnoty gruntowej określa ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności rzeczy, co potwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 lipca 1997 r. sygn. akt II CKN 227/97. Udziałowcy realizują swoje prawo we współwłasności nieruchomości tylko wtedy, gdy stanowi ona wspólnotę gruntową i jedynie kolektywnie poprzez utworzoną, zgodnie z art. 14 w/w ustawy, spółkę, która sprawuje zarząd nad wspólnotą i gospodaruje gruntami wchodzącymi w skład tej wspólnoty. Osoby fizyczne i prawne, będące udziałowcami we wspólnocie gruntowej, realizują wspólnie określone w w/w ustawie prawa i obowiązki na nieruchomości tylko wtedy, gdy stanowi ona wspólnotę gruntową, co wynika m. in. z art. 5 w/w ustawy, który stwierdza, iż wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Zdaniem organu z powyższego wynika, że nieruchomość wywłaszczona jako wspólnota gruntowa, oznaczona w dniu wywłaszczenia jako działka nr 58/1, wchodząca obecnie w skład działki nr 188/1, która zgodnie z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami została przeznaczona na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi, którym jest wspólnota gruntowa, od której ją wywłaszczono. Uprawniona do wystąpienia z roszczeniem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wspólnota gruntowa wsi "[...]" przestała istnieć z dniem wykreślenia jej z rejestru. Dlatego też zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, ze względu na brak podmiotu legitymującego się odpowiednimi atrybutami. Odwołanie od tej decyzji wniosły H. R. G., E. G. i J. K. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne i podzielił stanowisko w nim zawarte zgodnie z którym na skutek braku podmiotu na rzecz którego miałby nastąpić ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości postępowanie jest bezprzedmiotowe w związku z czym należało je umorzyć. Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyła J. K. i zarzuciła naruszenie: - art. 21 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie jej możliwości dochodzenia słusznego zwrotu nieruchomości, - art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez poczynienie dowolnych, oderwanych od przepisów prawa ustaleń skutkujących naruszeniem istotnego interesu strony i podważeniem jej zaufania do organów Państwa, - art. 77 kpa, poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego pomijającego regulacje prawne i dokumentację dotycząca kwestii stosunków prawnych po likwidacji wspólnoty gruntowej, - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, prowadząca do wniosku że uprawnionym do wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości jest jedynie wspólnota gruntowa, która uległa likwidacji, - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące chybionym wnioskiem, że jako następczyni prawna właściciela nieruchomości, skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarzucono także błędy i sprzeczności w ustaleniach z zakresu możliwości zastosowania przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności do stanu faktycznego po likwidacji wspólnoty gruntowej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywiodła, że fakt wykreślenia wspólnoty gruntowej z rejestru nie może oznaczać, że jej członkowie bądź ich spadkobiercy zostali pozbawieni praw w zakresie dochodzenia roszczeń z tytułu utraconej nieruchomości. Zdaniem skarżącej likwidacja wspólnoty gruntowej nie spowodowała likwidacji własności, bowiem prawa do niej należące przechodzą na jej członków. W sytuacji kiedy wspólnota została zlikwidowana powoływanie się na przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych niesłusznie pozbawia rzeczywistych właścicieli ich własności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Na etapie postępowania sądowego ustalono, że uczestniczka postępowania E. G. zmarła w dniu [...] lutego 2011 r. a jej następcami prawnymi są: M. G., T. G. i B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela wywód organów dotyczący istoty wspólnot gruntowych. Niemniej jednak zastosowanie regulacji dotyczącej ich zagospodarowania na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, obarczone jest błędem logicznym. Wspólnoty gruntowe charakteryzują się swoistym statusem prawnym, opartym na uregulowaniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.). Z definicji wspólnoty zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy wynika, iż wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne o określonych przymiotach. Uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej polega na korzystaniu z nieruchomości stanowiącej przedmiot wspólnoty zgodnie z jej przeznaczeniem, np. przez wypasanie bydła, pobieranie pożytków naturalnych z lasu lub stawu, udział w dochodach przez podział pożytków z użytków rolnych leśnych, czyli przez udział w zagospodarowaniu wspólnoty gruntowej. Wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w nich. Jednym wyjątkiem, dopuszczalnym za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, jest sytuacja, kiedy jej grunty miałyby zostać objęte scaleniem – art. 5 ustawy. Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed dniem 5 lipca 1963 r.) faktycznie korzystały z tej wspólnoty - art. 6 ust. 1 ustawy. Udziały uprawnionych we wspólnocie i w korzyściach wynikających z zagospodarowania wspólnoty są określone w idealnych (ułamkowych) częściach w sposób wymieniony w art. 9 ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Natomiast z art. 15 ust. 1 ustawy wynika, że spółka ta jest osobą prawną i działa na podstawie statutu. Ograniczony jest również obrót nieruchomościami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej. W myśl art. 26 ustawy rozporządzenie gruntami wspólnoty może nastąpić wyłącznie poprzez ich zbycie, zamianę lub przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne i to tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w tym że w razie sprzedaży gminie przysługuje prawo pierwokupu. Udział we wspólnocie gruntowej może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty. Zbycie udziału we wspólnocie gruntowej następuje w formie aktu sporządzonego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze napotkać można wątpliwości co do tego, czy wspólnota gruntowa jest odmianą współwłasności, czy też innym rodzajem zbiorowego uprawnienia do gruntu. Orzecznictwo w latach sześćdziesiątych dało wyraz przekonaniu, że wspólnota gruntowa, aczkolwiek "zbliża się do współwłasności", to jednak "stanowi współwłasność o szczególnych cechach, niepodlegającą podziałowi, rządzącą się własnymi, odrębnymi przepisami", a także - że "stosowanie do wspólnot gruntowych w drodze analogii przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności w zasadzie nie będzie mieć miejsca (uchwała SN z 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68, OSNCP 1969, nr 5, poz. 90 i uchwała SN z 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69, OSNCP 1970, nr 10, poz. 173). Tak sformułowany pogląd jest również uznany został w doktrynie (S. Rudnicki (w:) M. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 814 i n.). Z powyższego wynika, że wspólnota gruntowa nie jest żadnym podmiotem a jest to nieruchomość (zespół nieruchomości) stanowiąca przedmiot współwłasności o pewnych szczególnych cechach. Istotą tej współwłasności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem, które przysługuje osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne. Zarząd nad tą nieruchomością (nieruchomościami) sprawuje spółka, utworzona specjalnie w tym celu przez osoby uprawnione do udziału. Brak jest jednak analogii prawnej pomiędzy spółką, utworzoną do sprawowania zarządu nad gruntami wspólnoty ze spółką prawa handlowego. Spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej aczkolwiek posiada osobowość prawną nie jest właścicielem tych gruntów. Spółka w momencie jej powołania nie staje się właścicielem gruntu wspólnoty, lecz pełni tylko funkcje zarządcze. Grunty te stanowią w dalszym ciągu przedmiot własności osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Przenosząc te ogólne uwagi dotyczące wspólnot gruntowych na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organów zgodnie z którym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr 58/1, wchodzącej obecnie w skład działki nr 188/1 podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z tego powodu, że wspólnota gruntowa została zlikwidowana, co oznacza, że nie ma podmiotu któremu należałoby zwrócić tę nieruchomość. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika następujący stan faktyczny: 1. działka nr 58/1 weszła w skład utworzonej wspólnoty gruntowej, 2. następnie działka ta została wywłaszczona i ostatecznie przeznaczona na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, 3. wspólnota gruntowa została rozwiązana z powodu całkowitego zbycia gruntów i wykreślona z rejestru, 4. o zwrot tej działki wnieśli spadkobiercy jednego z jej współwłaścicieli. W zaistniałym stanie faktycznym, mając na uwadze istotę wspólnot gruntowych, stwierdzić należy, że zarówno w momencie utworzenia wspólnoty gruntowej jak i w czasie jej trwania działka nr 58/1 stanowiła współwłasność osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej a nie własność wspólnoty gruntowej czy też spółki zarządzającej tą nieruchomością. W konsekwencji oznacza to, że w sytuacji, gdy działka ta została użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a wspólnota gruntowa została zlikwidowana, podmiotem uprawnionym do żądania zwrotu tej działki są jej współwłaściciele lub ich spadkobiercy a nie wspólnota gruntowa, która nigdy nie była właścicielem tej działki (art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. nr 102 poz. 651 ze zm.). Rozumowanie organu, zgodnie z którym podmiotem legitymowanym do zwrotu tej działki może być jedynie wspólnota gruntowa prowadzi do absurdalnego wniosku, a mianowicie takiego, że jej współwłaściciele lub ich spadkobiercy musieliby ponownie utworzyć wspólnotę gruntową. Wspólnota gruntowa jest niczym innym jak tylko sposobem zarządzania nieruchomością i jej utworzenie nie ma wpływu na kształtowanie uprawnień właścicielskich nieruchomości wchodzących w jej skład. W konkluzji stwierdzić należy, że postępowanie dotyczące zwrotu przedmiotowej działki nie jest bezprzedmiotowe z powodu braku podmiotu legitymowanego do jej zwrotu na skutek likwidacji wspólnoty gruntowej i nie powinno podlegać umorzeniu. Podmiotami uprawnionymi do jej zwrotu są wszyscy współwłaściciele tej działki lub ich spadkobiercy. W sprawie niniejszej z wnioskiem o zwrot działki wystąpili spadkobiercy tylko jednego ze współwłaścicieli. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzenie to jednak nie oznacza, ze starosta tylko na tej podstawie może wydać decyzję odmowną. Jest to bowiem brak usuwalny i rzeczą organu jest wezwanie składających wniosek do jego uzupełnienia. Uzupełnienie to będzie mogło polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców, bądź upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowania w imieniu pozostałych. Również w sytuacji, w której niektórzy z poprzednich współwłaścicieli odmawiają wystąpienia z żądaniem zwrotu, także wówczas, starosta, poza pouczeniem, że żądanie zwrotu muszą zgłosić wszyscy współwłaściciele, powinien zakreślić zgłaszającym wniosek, termin do uzupełnienia jego braków formalnych. Dopiero nieuzupełnienie tego braku upoważnia starostę do wydania decyzji odmownej (vide: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Margaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 440). Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu a konkretnie to, że w sprawie niniejszej uprawnionymi do zwrotu działki nr 58/1 wchodzącej obecnie w skład działki nr 188/1 są jej poprzedni współwłaściciele (lub ich spadkobiercy), przy czym formalnie poprawnym wnioskiem jest wniosek złożony przez wszystkich współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) o którym to fakcie organ musi pouczyć wnioskujących. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy - do kosztów zaliczono wpis sądowy w wysokości 200 zł.