II SA/Bk 81/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia istniejącej sieci wodociągowej wraz z przyłączami do stanu zgodnego z prawem przez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]12.2005r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]11.2005r. nr [...], nakazującą Wójtowi Gminy D. D. w terminie do dnia [...] czerwca 2006r. doprowadzenie istniejącej sieci wodociągowej wraz z przyłączami do stanu zgodnego z prawem, tj. z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...]01.1986r. nr [...] Wojewody B. o pozwoleniu na budowę wodociągu wiejskiego we wsi G., poprzez: 1. wykonanie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na działce o nr geod. [...], przebiegającego wzdłuż granicy działek o nr geod. [...], w pasie drogi powiatowej przejściem w rurze osłonowej, 2. wykonanie przyłącza wodociągowego do budynków mieszkalnych nr [...] i [...], znajdujących się na działkach o nr geod. [...], przebiegającego w drodze dojazdowej miedzy działkami o nr geod. [...] (numeru nie ustalono) i po działkach nr geod. [...], w drodze powiatowej przejściem w rurze osłonowej, 3. rozbiórkę przyłącza wodociągowego, znajdującego się na działce o nr geod. [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa sieć wodociągowa w miejscowości G. powstała w 1986r. na podstawie decyzji z dnia [...]01.1986r. nr [...] Wojewody B.. Inwestorem tego obiektu był Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w B., zaś wykonawcą - Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia Rolnictwa w Wodę "W." Sp. z o.o. Obecnym zaś właścicielem przedmiotowego wodociągu jest Gmina D. D. na mocy ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na podstawie prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzonych oględzin w terenie ustalono, iż w trakcie budowy sieci wodociągowej samowolnie zmieniono trasę przebiegu przedmiotowej sieci. A mianowicie odstąpiono od wykonania przyłącza do budynku mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], przejściem typu [...] pod drogą powiatową w rurze osłonowej, przebiegającego wzdłuż granicy działek o nr geod. [...] oraz od wykonania przyłączy do budynków mieszkalnych nr [...], znajdujących się odpowiednio na działkach o nr [...], przejściem typu [...] pod drogą powiatową w rurze osłonowej. Zamiast tego wykonano przyłącza do w/w budynków trasą przebiegającą przez działkę o nr geod. [...], stanowiącą własność A. P., a dalej działkami o nr geod. [...]. Inwestor nie uzyskał natomiast decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w związku z planowanymi zmianami przebiegu trasy przedmiotowej sieci i wykonał je samowolnie, w tym również bez uzyskania zgody właścicielki działki o nr geod. [...]. W tym stanie rzeczy ustalenie, iż przedmiotowa sieć wodociągowa z przyłączami została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]01.1986r. Wojewody B. w ocenie organu nie budziło wątpliwości. Organ podkreślił, iż wprawdzie wyżej opisana decyzja o pozwoleniu na budowę nie zachowała się do chwili obecnej, to jednak zachował się projekt budowlany sieci wodociągowej wraz z przyłączami na terenie obejmującym działki o nr geodezyjnych [...] położone w miejscowości G., stanowiący załącznik do w/w decyzji. Ponadto zakres robót, jaki przewidywał w/w projekt budowlany wodociągu we wsi G. wynika z pism Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w B. z dnia [...]07.1987 znak: [...]oraz z dnia [...]09.1987r. W tej sytuacji, przyjęcie, że obiekt budowlany posiadał pozwolenie na budowę wydane pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974r. i został wykonany z odstępstwami od w/w pozwolenia, skutkowało zastosowaniem w niniejszej sprawie odpowiednio przepisów art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.). Organ wskazał, iż stosownie do zapisu art. 51 ust. 7 w odniesieniu do robót budowlanych zakończonych, stosuje się przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, a następnie ust. 3 w/w ustawy. W myśl zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych wobec decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie w I instancji, organ odwoławczy wskazał, iż Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. właściwie nałożył wykonanie określonych w decyzji czynności, ale niewłaściwie przytoczył art. 66 ust.1 pkt 1 ustawy w sentencji zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie przedmiotowej sieci wodociągowej wskazywała, że należy nałożyć określone czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a zakres tych czynności byłby identyczny z obowiązkami nałożonymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w decyzji z dnia [...]11.2005r. organ odwoławczy w tych okolicznościach odstąpił od uchylenia zaskarżonej decyzji, korygując ją jedynie w zakresie podstawy prawnej. Ponadto wskazano, iż przedmiotowa sieć wodociągowa została wykonana na działce o nr geod. [...] bez zgody jej właścicielki – A. P., która do dnia dzisiejszego nie wyraża zgody na jej istnienie i żąda rozbiórki. Brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ocenie organu zawsze stanowi przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę, jak również uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej w razie jej popełnienia na cudzej nieruchomości. A zatem w niniejszej sprawie nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej przedmiotowej sieci wodociągowej z przyłączami, poprowadzonej na w/w działce. Stąd obowiązek rozbiórki przedmiotowego odcinka sieci jest całkowicie uzasadniony. Mając na uwadze, że rozbiórka przyłącza na działce o nr geod. [...] spowodowałaby odcięcie od wody budynków na działkach o nr geod. [...], oprócz nakazu rozbiórki nakazano również wykonanie przyłączy do tych budynków w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...]01.1986r. nr [...] Wojewody B., co nie spowoduje naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. W odpowiedzi na zarzut odwołującego się, iż Gmina D. D. nie jest następcą prawnym inwestora przedmiotowej sieci wodociągowej z przyłączami i nie może ponosić materialnej niezgodne z pozwoleniem na budowę wyjaśniono, że na mocy ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) obecnym właścicielem przedmiotowego Wodociągu jest Gmina D. D. Zgodnie zaś z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Od powyższej decyzji Wójt Gminy D. D. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie, jako naruszającej prawo, a w szczególności: 1) art. 6 kpa poprzez nie działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, nieprawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, wadliwe dokonanie subsumcji, przez co zostało naruszona zasada praworządności. 2) art. 7 kpa poprzez nie przyczynienie się w niezbędnym zakresie do usunięcia stwierdzonych wątpliwości prawnych, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która nakłada obowiązek na organy prowadzące postępowanie wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. 3) art. 11 kpa poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy orzekaniu, a tym samym, naruszenia zasady przekonywania. 4) art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że stosuje się je również w odniesieniu do robót budowlanych już zakończonych i to pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974r. 5) art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, poprzez nie przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że sprawa dotyczy obiektu budowlanego wybudowanego w roku 1986r., to jest pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974r. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu podjętej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi nie są zasadne. Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności wskazać należy, iż organ odwoławczy dokonując analizy przedmiotowej sprawy i wydając kwestionowaną decyzję prawidłowo ustalił i zastosował stan prawny obowiązujący w chwili orzekania (art. 6 kpa). Powoływane przez skarżącą przepisy przejściowe ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a konkretnie art. 103 nie dają podstaw do twierdzenia, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miał odmienny niż przyjęto stan prawny, a mianowicie obowiązujący w chwili realizacji inwestycji. Powołany wyżej art. 103 ust 1 ustawy statuuje generalną zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy stanowiąc, iż "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2." Wyjątek zawarty w tym artykule dopuszcza stosowanie dotychczasowych przepisów zamiast art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 103 ust. 2, to właśnie przepisy, na które powołuje się skarżąca tj. ustawa z dn. 24.10.1974. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229.). Przedstawiona powyżej analiza art. 103 ustawy prawo budowlane ponad wskazuje, iż wyjątek pozwalający na zastosowanie "dotychczasowej ustawy" dotyczy jedynie stanu faktycznego objętego hipoteza art. 48. Ponad wszelką wątpliwość sytuacja taka w niniejszej sprawie nie ma miejsca, stąd konsekwentnie przepis art. 103 ust. 2 ustawy nie ma w realiach niniejszej sprawy zastosowania. Dodatkowo podkreślić również należy, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2005r., zaś ostateczną decyzję podjęto w dacie [...].2005r., a zatem w obu przypadkach w czasie obowiązywania ustawy z dn. 7.07.1994r. prawo budowlane. W niniejszej sprawie bezspornym jest natomiast, iż obiekt budowlany w postaci sieci wodociągowej we wsi G. realizowany był w 1986r. na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia [...]01.1986r. (nr [...]) o pozwoleniu na budowę. Inwestorem tego przedsięwzięcia był Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w B., a wykonawcą Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia Rolnictwa w Wodę "W." Sp. z o.o. w B. Obecnym zaś właścicielem tych urządzeń jest Gmina D. D., której prawo własności zostało potwierdzone decyzją Wojewody P. z dnia [...]07.1991r. ([...]) wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10.05.1990r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Niewątpliwym pozostaje również fakt, iż w trakcie realizacji sieci wodociągowej samowolnie zmieniono trasę jej przebiegu poprzez odstąpienie od wykonania przyłącza do budynków mieszkalnych nr [...] wzdłuż granicy działek nr [...] oraz przejściem pod drogą powiatową i w drodze dojazdowej między działkami nr [...], wykonując przyłącza do w/w budynków trasą przebiegającą przez działkę nr [...] będącej własnością A. P., a dalej działkami nr [...]. Przebieg trasy wodociągu przez działkę nr [...] nie został uzgodniony z właścicielką i w konsekwencji był wykonany bez jej zgody. Inwestor nie uzyskał także decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w związku z planowanymi zmianami i wykonaniem sieci na działce A. P. Powyższe ustalenia dokonane przez organy administracji obu instancji znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Przede wszystkim okoliczności te potwierdziła wizja lokalna przeprowadzona w terenie w dniu [...]09.2005r., w ramach której dokonano pomiarów przebiegu sieci wodociągowej na działce nr [...]. Przeprowadzony dowód wskazał, iż przedmiotowa sieć wodociągowa biegnie przez działkę o nr geod. [...] na odcinku 25 m wzdłuż działki o nr geod. [...]w odległości ok. 3,70 m od ogrodzenia w/w działki. Opisany odcinek sieci zakończony jest trójnikiem z zasuwą wodociągową, który rozgałęzia się do budynku nr [...] na działce o nr geod. [...] i do budynku nr [...] na działce o nr geod. [...] i dalej do budynku nr [...] na działce o nr [...]. W ocenie Sądu stwierdzenie organu odwoławczego, iż ustalony w ten sposób przebieg sieci odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu budowę z dnia [...]01.1986r. wydanej przez Wojewodę B. nie budzi zastrzeżeń. Faktem jest, iż decyzja o pozwoleniu na budowę będąca podstawą realizacji przedmiotowej inwestycji nie zachowała się do chwili obecnej, to nie mniej jednak zakres mających być wykonanych robót podczas realizacji przedmiotowej inwestycji wynika także z innych dokumentów (dowodów) zebranych w sprawie, w szczególności zachowanego projektu budowlanego przedmiotowej sieci wodociągowej stanowiącego załącznik do w/w decyzji. Nadto powołane przez organ odwoławczy dokumenty - w postaci: pism Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w B. z dnia [...]07.1987 znak: [...] oraz z dnia [...]09.1987r. – również w sposób jednoznaczny potwierdzają okoliczność samowolnie dokonanej zmiany trasy przedmiotowego wodociągu. Zgodnie zaś z utrwalonym już w doktrynie poglądem za dowód należy rozumieć wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takie rozumowanie dowodu, przyjęte przez organ w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zostało zastosowane prawidłowo (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydaw. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 383). A zatem zarzut skarżącej oparcia podjętego rozstrzygnięcia o "szczątkową i niepełną dokumentację", przez co został naruszony art. 7 kpa należy uznać za nieuzasadniony. W tym stanie faktycznym wszczęcie postępowanie naprawczego w oparciu o art. 51, którego zasadniczym celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie budzi zastrzeżeń. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują przedawnienia samowoli budowlanej, polegającej na odstępstwach od warunków pozwolenia na budowę. A utrzymywanie się tego stanu przez okres wielu lat, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem istniejącej inwestycji i powołanie przepisów obowiązujących w dacie orzekania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27.05.2004r., sygn. akt II SA/Bk 74/04). Postępowanie w niniejszej sprawie jak już wspomniano wyżej wszczęte zostało po [...]lipca 2003r., a zatem miały zastosowanie w nim przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Stosownie do art. 51 ust. 7 powołanej ustawy do robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych z pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach, stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, a następnie ust. 3 w/w ustawy. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z wyrażonym w doktrynie poglądem - regulacje dotyczące nałożenia określonych obowiązków na inwestora, celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, mają także zastosowanie do robót budowlanych wskazanych w przepisie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, ale już wykonanych (vide: Sławomir Serafin – Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 394.) Wskazany wyżej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 przewidujący nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji i zdaniem Sądu w sprawie został zastosowany prawidłowo. Niezależnie bowiem od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 1999r. sygn. IV SA 1031/97), zaś odstępstwo którego konsekwencją staje się naruszenie norm dotyczących zakresu usytuowania inwestycji zawsze jest odstępstwem istotnym, bo mającym bezpośredni wpływ na uprawnienia właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sadu zarzut skarżącej naruszenia przez organ zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa również się nie potwierdził. Organ wyjaśnił bowiem zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, w szczególności zaś dlaczego zastosował ten dany przepis. Określony zaś zaskarżoną decyzją sposób doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...]1.1986r. nr [...] Wojewody B. o pozwoleniu na budowę jest prawidłowy i nie narusza interesu osób trzecich. Wbrew twierdzeniom skarżącej poprzedzony był wnikliwą analizą stwierdzonych naruszeń, celem określenia ich stopnia oraz możliwości usunięcia. Godzi się zauważyć, iż projekt budowlany wprawdzie nie jest aktem administracyjnym, lecz aktem technicznym, to nie mniej jednak mimo nie zachowania się decyzji o pozwoleniu na budowę zachowuje on swą wartość jako dokument, w oparciu o który winna być wykonana budowa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dn. 20.05.2004r., sygn akt IV SA 4725/02, Lex nr 146722). W świetle obowiązujących przepisów ustawy prawo budowlane nie budzi także zastrzeżeń, iż Wójt Gminy D. D. jest podmiotem właściwym do dokonania nałożonych czynności, mimo iż nie był on inwestorem przedmiotowej sieci wodociągowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ustawy podmiotem obowiązanym na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium zaś wyboru jednego spośród trzech wskazanych podmiotów to posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wydanie decyzji. Końcowo stwierdzić należy, iż wszystkie czynności nałożone na Wójta Gminy D. D. zaskarżoną decyzją są niczym innym jak doprowadzeniem przedmiotowej sieci wodociągowej z przyłączami do stanu zgodnego z prawem i jako takie odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organ II instancji i skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).