II SA/Bk 81/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje radcy prawnemu M. U.-K. od Skarbu Państwa kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...]P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także art. 40 i 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 1974, Nr 38, poz. 229 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...] września 2010 roku, znak: [...]nakazującej T. P. wykonanie w terminie do dnia [...] maja 2011 roku, robót budowlanych przeprowadzonych pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, polegających na uszczelnieniu zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce ozn. nr geodezyjnym [...] we wsi P. G.. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek E. S. – właściciela działki nr [...], który zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. o dokonanie sprawdzenia legalności wybudowania i zgodności użytkowania z warunkami technicznymi zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce ozn. nr geodezyjnym [...] we wsi P. G. W dniu [...] listopada 2009 roku, organ I instancji przeprowadził wizję lokalną w terenie, w trakcie której ustalono, iż na posesji o nr [...] znajduje się szambo z kręgów betonowych, przykryte płytą betonową. Szambo o średnicy 110 cm, zlokalizowane jest w odległości 60 cm od budynku mieszkalnego i około 100 cm od granicy działki ozn. nr geodezyjnym [...], stanowiącej własność E. S. W dniu dokonywania oględzin szambo było oczyszczone, nie wydzielało nieprzyjemnych zapachów, nie było sączenia lub przecieków na grunt. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym zeznań świadków obu stron postępowania złożonych dnia [...] i [...] grudnia 2009 roku organ ustalił, iż przedmiotowa inwestycja na działce o nr [...] została wybudowana w 1984 roku. Mając na względzie powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku nakazał T. P. do dnia [...] sierpnia 2010 roku uszczelnić zbiornik na nieczystości ciekłe zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się E. S., składając dnia [...] lutego 2010 roku odwołanie od decyzji do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2010 roku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w uzasadnieniu wskazując, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. ponownie rozpoznając sprawę przesłuchał wskazanych przez strony postępowania świadków (korzystając m.in. z pomocy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Stołecznego W.), a następnie decyzją z dnia [...] września 2010 roku nałożył na T. P. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na uszczelnieniu zbiornika na nieczystości płynne. Również z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się E. S., składając dnia [...] października 2010 roku, uzupełnione następnie pismem z dnia [...] listopada 2010 roku odwołanie od decyzji do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w niniejszej sprawie podstawową kwestią rzutującą na rozstrzygnięcie była niewątpliwie data budowy przedmiotowej inwestycji, gdyż od tego zależało jakie przepisy należy stosować w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji za trafne uznał ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M., iż obiekt powstał około 1984 roku, a zatem do jego legalizacji należy stosować zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, przepisy uprzednio obowiązujące, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane. Zgodnie zaś z treścią art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku, nakaz rozbiórki mógł być wydany jedynie w sytuacji uznania przez organy nadzoru budowlanego, iż obiekt: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak zostało wykazane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym obiekt powstał na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a także nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zabudowy istotnych dla otoczenia. Dlatego też nie było podstaw do stosowania regulacji określonej w art. 37 uprzednio obowiązującej ustawy i wydawania nakazu rozbiórki opisanej inwestycji, lecz wręcz przeciwnie – należało umożliwić inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z przepisami poprzez nakazanie w trybie art. 40 uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, wykonania odpowiednich zmian i przeróbek, bowiem nakaz rozbiórki jako sankcja najdalej idąca w przepisach prawa budowlanego powinien znajdować zastosowanie dopiero w ostateczności, gdy nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z tych też względów na obecnego właściciela obiektu – T. P. nałożono obowiązek wykonania stosownych robót budowlanych, które powinny być wykonane pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, po wykonaniu których z mocy art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ II instancji za własne uznał ustalenia organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów dotyczących warunków technicznych określonych w Rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 roku (Dz. U. 1980, Nr 17, poz. 62 ze zm.). Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i powtórzonych w jego uzupełnieniu, organ II instancji stwierdził, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. W ocenie organu o stronniczości organu administracji publicznej w żadnym wypadku nie świadczy fakt podjęcia niekorzystnych w ocenie skarżącego rozstrzygnięć, lecz przeprowadzenie postępowania niezgodnie z prawem, zaś w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne z zachowaniem praw stron postępowania gwarantowanych przez k.p.a. Organ II instancji wskazał również, że skarżący będąc zawiadomionym z zachowaniem minimum 7 – dniowego terminu przed dokonaniem czynności, mógł zaplanować swoje czynności zawodowe w taki sposób, aby udział w przesłuchaniu z nimi nie kolidował, dlatego też w ocenie organu wszelkie zarzuty skarżącego w tym względzie nie zasługiwały na uwzględnienie. Za nieuzasadniony w ocenie organu II instancji był również zarzut skarżącego o dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż organ I Instancji wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, szczegółowo je uzasadniając. Na uwzględnienie nie zasługiwały również wnioski skarżącego o przeprowadzenie oględzin oraz powołanie biegłego, gdyż w niniejsze sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób pełny i nie zachodziła potrzeba ponownych czynności dowodowych w terenie, a ponadto zdaniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania niniejszej sprawy nie były wymagane wiadomości specjalne, których nie posiadają pracownicy organów nadzoru budowlanego. Nie godząc się z powyższą decyzją E. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Podobnie jak w odwołaniu Skarżący zarzucił podjętym rozstrzygnięciom naruszenie: 1) przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności art. 74 ust. 2 Konstytucji RP przez zlekceważenie i niewywiązywanie się organów nadzoru budowlanego z konstytucyjnych obowiązków, 2) zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. 3) pozostałych przepisów prawa procesowego, a w szczególności a) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, a w szczególności nieuzasadnione pominięcie wnioskowanych w pismach skarżącego z dnia [...].01.2010 r., [...].01.2010 r., [...].03.2010 r., [...].06.2010 r., [...].09.2010 r., [...].11.2010 r. dowodów, b) art. 80 k.p.a. przez stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, wspieranie samowolnego inwestora przez uwzględnienie fałszywego twierdzenia, iż zbiornik wybudowano przed 01.01.1995 r. oraz dowolną, tendencyjną i sprzeczną z zasadą swobodnej oceny, ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego 4) przepisów prawa materialnego, tj. a) błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nieuprawnione uznanie, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy oraz, że został wybudowany przed 01.01.1995 r., w sytuacji gdy na tą okoliczność brak jest wiarygodnych dowodów, b) § 23 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. przez stwierdzenia, że wybudowany samowolnie zbiornik nie narusza przepisów dotyczących warunków technicznych, podczas gdy warunki te zostały w rażący sposób naruszone, c) art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska przez nachalną próbę zalegalizowania obiektu, który nie spełniał, nie spełnia i nie będzie spełniał ze względu na swą lokalizację wymogów ochrony środowiska, bez uprzedniego uzyskania opinii instytucji ochrony środowiska o uciążliwości bądź przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego tej specjalności. W motywach skargi E.S. kazał, iż organy nadzoru budowlanego, które powołane są do przestrzegania prawa budowlanego, zapobiegania i zwalczania samowoli budowlanej, nie mogą być wykorzystywane do obejścia przepisów prawa, tj. zalegalizowania samowoli budowlanej powstałej z naruszeniem nie tylko prawa budowlanego, lecz także odpowiednich przepisów Konstytucji, prawa ochrony środowiska i prawa cywilnego, których to, jego zdaniem, uchybień dopuściły się w niniejszej sprawie organy I i II instancji. Takie postępowanie w ocenie skarżącego stoi w sprzeczności z zasadą praworządności, a także zasadą wzbudzania przez organy administracji publicznej zaufania do organów państwa. Powyższe, jak wskazał skarżący urąga wszelkim zasadom uczciwego i bezstronnego procesu administracyjnego. Zdaniem Skarżącego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż data budowy przedmiotowej inwestycji powinna być ustalona na rok 1953, a nie na rok 1984, co nie dawałoby organom administracyjnym rozstrzygającym w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Końcowo podniesiono, iż dokonana przez organ I i II instancji ocena materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie jest przykładem braku bezstronności organów obu instancji, a także nie ma nic wspólnego z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. W piśmie procesowym z dnia 14.06.2011r., złożonym przez pełnomocnika Skarżącego, zostało rozszerzone uzasadnienie do zarzutów skargi. Zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2, art.. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane oraz § 23 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem strony skarżącej, skoro szambo zostało wybudowane w odległości 1 m od granicy z działką Skarżącego to organ nie miał podstaw prawnych do zastosowania legalizacji, bowiem warunki techniczne zbiornika nie odpowiadały przepisom – wymaganej odległości 2 m od granicy działki. Powinna być orzeczona rozbiórka na mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1, 78§ 1, 84 §1 80, 83 §3 k.p.a. polegały, zdaniem Skarżącego, na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, poprzez danie wiary zeznaniom świadków o wybudowaniu szamba w 1984r., zaś nie zawarcie argumentów na poparcie odmowy zeznaniom Skarżącego i jego brata M.S. że zbiornik powstał w 1977r. Bezprawnym argumentem organu było wskazanie, jako braku wiarygodności świadka, okoliczności nieuprzedzenia go, przed złożeniem zeznań, o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. W dalszej kolejności podniesiono brak uzasadnienia, zaskarżonej decyzji, argumentacji organu o oddaleniu wniosku o powołanie dowodu z opinii biegłego. Zdaniem Skarżącego, dla ustalenia daty wybudowania szamba, konieczne było powołanie biegłego, czego organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę, jak też w piśmie procesowym z dnia 27.06.2011r. organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich jej zarzutów. Istotnym elementem sprawy było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co sprowadzało się, w niniejszej sprawie, do wskazania daty samowolnego wybudowania zbiornika na nieczystości zlokalizowanego na działce T.P.o nr geodezyjnym [...]wsi P. G. Zadaniem Sądu, przyjęcie daty budowy szamba jako rok 1984r, było prawidłowe. Organy nadzoru budowlanego właściwie oceniły dowód zeznań świadków: R. P., W. S. oraz z wyjaśnień T. P. Zeznania te są spójne, logiczne i zbieżne w swojej treści. Nadto W. S. brał udział budowie szamba i szczegółowo opisał przebieg robót budowlanych. Prawidłowo też organy przyjęły, iż nie można dać wiary zeznaniom Skarżącego oraz jego brata M. S., iż szambo powstało w 1977r., bowiem zeznania te są odosobnione. Zarówno Skarżący jak i M. S. nie zamieszkiwali, w latach osiemdziesiątych, na stałe we wsi P. G., a zatem ich wiedza, co do czynionych inwestycji przez sąsiada nie musiała być pełna i też wyczerpująca. Tym bardziej, że sporne szambo było przebudowane po jego wybudowaniu. Wbrew twierdzeniom organu dla wiarygodności zeznań M. S. nie miała znaczenia okoliczność, iż przed przesłuchaniem w dniu [...].07.2010r. nie został on uprzedzony o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Nieuwzględnienie przez organ wniosku Skarżącego o powołanie biegłego w celu określenia daty budowy szamba, było słuszne. Wystarczającą informację o dacie powstania inwestycji organ uzyskał z zeznań świadków – uczestników budowy. Zatem powołanie biegłego było zbędne i niecelowe na powyższą okoliczność. Jak słusznie podkreślił organ sprawa nie wymagała uzyskania wiadomości specjalnych, o jakich stanowi art. 84 § 2 k.p.a. Sąd argumentacje tę podziela tym bardziej, że szambo (jak zeznali świadkowie) zostało wybudowane ze starych kręgów betonowych, zatem opinia biegłego nie wniosłaby niczego do sprawy bez wcześniejszego wysłuchania uczestników budowy szamba. W ocenie Sądu, uznanie przez organ daty samowolnej budowy szamba, było prawidłowe. Nie naruszało przepisów postępowania tj. art. 84 § 2 k.p.a., art. 77, 78 i 80 k.p.a. Przyczyną uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji było naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwej jego interpretacji i zastosowaniu w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy. Skoro obiekt powstał w 1984r., to należy podzielić pogląd organu, że zastosowanie będzie miała ustawa z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Art. 37 ust. 1 w/w ustawy stanowił o tym, że obiekt budowlany, wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega rozbiórce, jeżeli: 1) znajdował się na terenie, który zgodnie przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę; 2) powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy otwierało drogę do legalizacji obiektu na podstawie art. 40 – po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem. Zdaniem Sądu, przez "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 ) należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. z uwagi na przykład na lokalizację obiektu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.11.2009r.- VII SA/Wa 558/09 i wyrok WSA w Kielcach z 24.09.2008r. II SA/Kc 358/08; wyrok WSA w Gliwicach –I SA/GL 895/07 z 18.04.2008r.; wyrok SN z 24.09.1997r. – III RN 45/97; wyrok NSA z 19.08.1998r. – IV SA 1620/96. Przepis § 23 ust/. 4 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. (Dz.U. nr 17 poz. 62) dopuszczał stosowanie, na obszarach wiejskich, szczelnych zbiorników na nieczystości w odległości "co najmniej 2 metrów od granicy działki". W sprawie niniejszej nie jest sporna okoliczność, iż szambo zostało zlokalizowane na działce o nr [...] w odległości ok.1 metra od granicy z działką nr [...] E. S. Zatem już w momencie budowy nie została zachowana 2 - metrowa odległość wymagana przez przepis § 23 ust. 4 w/w rozporządzenia. Stąd też, fakt usytuowania zbiornika powodował, co najmniej wątpliwą możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej na podstawie art. 40 "starego" Prawa budowlanego. W tej części należy uznać za zasadny zarzut skargi co do naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. oraz § 23 ust. 4 w/w rozporządzenia sprawie warunków technicznych. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że co do zasady, nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym. Tenże porządek prawny wynika z przepisów prawa budowlanego, które organ winien stosownie zinterpretować. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu przedkładającego słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) ponad zastosowanie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien raz jeszcze rozważyć (biorąc pod uwagę powyższą interpretację przepisów), czy możliwa jest legalizacja spornego szamba w sytuacji niezachowania, wymaganej przepisem rozporządzenia, jego odległości od granicy z działką sąsiednią. Nadto, organ winien zwrócić uwagę na treść § 23 ust. 5 rozporządzenia (którym dotychczas się nie zajmował) w celu przeanalizowania, czy w stanie faktycznym tej sprawy, przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisu § 2 ust. 3 § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm.).