II SA/Bk 810/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie remontu ulicy. 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego M. D. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- W dniu 8.03.2012 r. M. D. wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wszczęcie postępowania odnośnie remontu ulicy S. w S., w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...].03.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: PINB) udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 8.03.2012 r., złożony przez M. D. W treści pisma PINB przedstawił przebieg postępowania dotyczący remontu ulicy S. w S., który polegał na wykonaniu nawierzchni bitumicznej. Organ wyjaśnił, że remontu dokonano na podstawie skutecznego zgłoszenia przez Burmistrza S. z dnia [...].05.2011 r., jako że ulica S. jest drogą gminną. PINB przytoczył też przepisy prawa, będące podstawą wykonanych robót. Z uwagi na okoliczność, że M. D. rości pretensje do własności części nieruchomości zajętej pod ulicę S. (toczy się odrębne postępowanie w przedmiocie nabycia przez Gminę S., z mocy prawa, własności części nieruchomości drogowej), organ stwierdził, że nie jest kompetentny do rozstrzygania w tym zakresie, zaś spór o prawo własności nie miał wpływu na realizację remontu ulicy S. Uważając pismo z dnia [...].03.2012 r. (doręczone 15.03.2012 r.) za decyzję, M. D. wniósł odwołanie w dniu 15.08.2012 r. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PWINB). PWINB postanowieniem z dnia [...].08.2012 r. nr [...], powołując się na treść art. 134 i art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że pismo z dnia [...].03.2012 r. PINB nie było decyzją, a jedynie pisemną odpowiedzią na wystąpienie Skarżącego z dnia 8.03.2012 r. Pismo z dnia [...].03.2012 r. nie spełnia wymogów decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a., a przede wszystkim nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Skoro pismo nie jest decyzją, to nie przysługuje od niego odwołanie. Dodatkowo PWINB zauważył, że Skarżący odwołał się od pisma z dnia [...].03.2012 r. w terminie ok. 5 miesięcy od jego otrzymania, a więc z uchybieniem terminy 14 – dniowego, obowiązującego przy odwołaniach od decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, M. D. wniósł o uznanie skargi za zasadną, zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący, powołując się na decyzję z dnia [...].01.2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmawiającą Gminie S. nabycia własności części nieruchomości zajętej pod ulicę S., zarzucił Burmistrzowi złożenie nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania gruntem w sprawie remontu ulicy S. Dalej Skarżący stwierdził, że przyjęcie zgłoszenia remontu ulicy było naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa Budowlanego. Według Skarżącego, posiada on interes prawny do wzruszenia nieprawnego zgłoszenia w przedmiocie remontu ulicy S., a zatem powinien mieć możliwość sądowej kontroli rozstrzygnięć organów budowlanych. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podkreślając, że treść skargi nie dotyczy zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik skarżącego (ustanowiony z urzędu) w piśmie procesowym z dnia 28.12.2012 r. (k.46) wniósł o uchylenie postanowienia. Zarzucił naruszenie przepisów: art. 7,9,64,80,104,107,112 k.p.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 134 i 144 k.p.a. Wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Pełnomocnik Skarżącego, interpretując pismo z dnia [...].03.2012 r. PINB wywodzi, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchybień prowadzonych robót budowlanych remontu ulicy S., lecz nie stwierdził podstaw do wstrzymania ich prowadzenia zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego, ani też do wydania decyzji w trybie art. 51. Organ powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie (art. 105 k.p.a.). Pismo z dnia [...].03.2012 r. nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia, lecz wynika z niego, że organ zbadał sprawę prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Zdaniem pełnomocnika, organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpatrzyć odwołanie. Skoro PWINB uważał, że pismo z dnia [...].03.2012 r. nie jest decyzją, to nie powinien stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna. Są to: określenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania, podpis osoby wydającej decyzję. Decyzja nie spełniająca wymogów określonych w art. 107 k.p.a. jest decyzją wadliwą. Natomiast pismo wydane przez organ administracji można potraktować jako decyzję, jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, a więc: oznaczenie organu i adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. postanowienie NSA z dn. 27.07.1999 r. – I SA 1509/98 oraz wyrok NSA z dn. 20.07.1981 r. w sprawie SA 1163/81 – OSP 1982, z. 9 – 10, poz. 169). Rozstrzygnięcie, czyli osnowa, jest elementem bezwzględnie obowiązującym, bez którego decyzja nie może istnieć. Charakter pisma z dn. [...].03.2012 r. PINB stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, pisma tego nie można było zakwalifikować jako decyzję. Jego treść nie zawiera, przede wszystkim, rozstrzygnięcia, które byłoby odpowiedzią na żądanie M. D. skierowane do organu we wniosku z dnia 8.03.2012 r. PINB w piśmie z dn. [...].03.2012 r. zawarł typową informację o przebiegu sprawy, wyjaśniając treść przepisów prawnych, którymi się kierował. Art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że odwołanie przysługuje od decyzji. W sytuacji, gdy określony akt nie jest decyzją, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zatem organ odwoławczy słusznie zastosował w zaskarżonym postanowieniu przepis art. 134 k.p.a. Jeśli chodzi o treść skargi M. D., to jest ona całkowicie chybiona. Nie trafia bowiem w meritum zaskarżonego postanowienia, ograniczając się do przedstawienia własnego stanowiska co do nieuprawnionego przeprowadzenia remontu ulicy Sportowej. Natomiast pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z dn. 28.12.2012 r. (które Sąd potraktował jako uzupełnienie skargi) również nie zawiera przekonywujących argumentów ku temu, by pismo PINB z dn. [...].03.2012 r. można było potraktować jako decyzję. Okoliczność, że z treści tego pisma (jak uważa pełnomocnik) wynika, iż organ "nie stwierdził podstaw do wstrzymania robót budowlanych zgodnie z art. 50p.b." lub że "organ zbadał sprawę ..." – nie stanowi wystarczającej przesłanki do zakwalifikowania pisma jako decyzji. Zdaniem pełnomocnika, organ "winien wydać decyzję umarzającą postępowanie". Już to stwierdzenie przemawia za istnieniem świadomości strony skarżącej, że decyzja nie została wydana, ponieważ pismo z dn. [...].03.2012 r. nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, w tym też umarzającego postępowanie. Natomiast zarzut, że organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji jest o tyle chybiony, że organ nie oparł na tej przesłance zaskarżonego postanowienia. Wspomniał tylko w uzasadnieniu, że skarżący, uważając że odwołuje się od decyzji, uchybił terminowi, spóźniając się z odwołaniem o ok. 5 miesięcy. Zatem problematyka przywracania terminu (jaką porusza pełnomocnik) wykracza poza meritum sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, że istnieje instytucja polegająca na zaskarżeniu bezczynności organu. Skargę na bezczynność organu strona może wnieść do sądu administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia w trybie postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 k.p.a., art. 52 p.p.s.a.). Skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., nr 270). O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi ustanowionemu z urzędu i zwrocie niezbędnych kosztów Sąd orzekł na mocy art. 250 cytowanej powyżej ustawy oraz przepisów § 2 ust. 1 - 3, § 6 pkt 1, § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).