II SA/Bk 815/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. Dz. i J. Dz. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2007 roku numer [...]; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust .2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania H. i J. Dz. od decyzji z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., nakazującej H. i J. Dz. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty z kanałem rewizyjnym, dobudowanej do budynku warsztatowego, zlokalizowanej na działce nr geod. [...] przy ul. Ł. [...] w B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał H. i J. Dz. rozbiórkę drewnianej wiaty o wymiarach 3,95 x 8,79 m i wysokości 2,89 – 3,31m z kanałem rewizyjnym, dobudowanej do budynku warsztatowego, zlokalizowanej na działce nr geod. [...] przy ul. Ł. w B. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Na skutek wniosku A. i S. K. z dnia 31 lipca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku mechaniki pojazdowej na działce sąsiedniej nr geod. [...] przy ul. Ł. [...] w B. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że powyższa działka zabudowa jest parterowym budynkiem mieszkalnym, po granicy działek nr geod. [...] i [...] zlokalizowany jest kompleks budynków gospodarczo – warsztatowych z dachem jednospadowym, ze spadkiem na działkę inwestora. Do tego budynku w 1990 r. została dobudowana, bez pozwolenia na budowę, wiata o wymiarach: szer. 3,95 m, dł. 8,79 m i wys. 2,89 – 3,31 m. i konstrukcji drewniano - stalowej z kanałem rewizyjnym. Wiata jest obiektem parterowym, niepodpiwniczonym z wykonanym kanałem do diagnostyki samochodowej. Posiada jednospadowy dach o drewnianej konstrukcji z poszyciem z blachy falistej. Dach został oparty z jednej strony na konstrukcji stalowej wykonanej z ceowników a z drugiej strony na ścianie budynku zakładu mechaniki pojazdowej inwestora. Po dokonaniu powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. nr [...], na podstawie art. 103 ust.2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. oraz art. 56 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. zobowiązał H. i J. Dz. – współwłaścicieli działki nr geod. [...] do przedłożenia opinii uprawnionego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie zachowania warunków p.poż. wybudowanej wiaty oraz jej oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane. Po wykonaniu nałożonego obowiązku przez inwestora, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy –Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. oraz na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. nakazał H. i J. Dz. w terminie do dnia 30 czerwca 2007r. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i S. K. oraz osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, tj. M. M., Z. S., T. M., E. T. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy doprecyzować przeznaczenie wiaty i przeanalizować zgodność przedmiotowej inwestycji z obecnie obowiązującym prawem miejscowym. Ponadto zwrócono uwagę na konieczność zapewnienia czynnego udziału wszystkim ustalonym stronom postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., po dokonaniu kolejnych oględzin oraz uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, nakazał H. i J. Dz., dokonanie rozbiórki przedmiotowej wiaty. Organ ustalił, że samowolnie wybudowana wiata w 1990r. od samego początku istnienia wykorzystywana była częściowo na potrzeby warsztatu samochodowego istniejącego na w/w nieruchomości. Działalność tego warsztatu nie spełnia wymogów określonych w obowiązujących przepisów prawa, gdyż jak wynika z treści pisma Departamentu Urbanistyki z dnia 2 lipca 2007r. w rejonie ul .Ł. główną funkcją zabudowy jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą funkcją usługową z zakresu usług podstawowych. Od powyższej decyzji odwołali się H. i J. Dz. i wnieśli o podanie przepisów wyjaśniających, co należy rozumieć pod pojęciem usługi podstawowe. Jednocześnie nadmienili, że metraż przedmiotowej wiaty, zgodnie z opinią rzeczoznawcy, wynosi 34,72 m2 i zwrócili się z pytaniem, czy obiekt o takiej powierzchni nie związany na stałe z gruntem wymaga pozwolenia na budowę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania, wydał decyzję w dniu [...] września 2007r. nr [...] i wyjaśnił co następuje: Wiata będąca przedmiotem sporu, wykorzystywana na potrzeby warsztatu samochodowego, narusza przepisy prawa miejscowego obowiązującego zarówno na dzień budowy jak i założenia obowiązującego w chwili obecnej prawa miejscowego. Powyższa konstatacja organu został wywiedziona z treści pisma Departamentu Urbanistyki UM w B. z dnia 2 lipca 2007r., sprostowanego pismem z dnia 5 września 2007r., z którego wynika, że zgodnie z obowiązującym w dacie budowy miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1986r., nr [...], działka nr geod. [...] wchodziła w skład istniejących i projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług o charakterze ogólnomiejskim i osiedlowym. Plan zakładał na tym obszarze porządkowanie istniejących terenów zielonych i utrzymanie istniejącego akwenu wodnego w dotychczasowym użytkowaniu. Obecnie działka nr geod. [...] znajduje się na obszarze, który nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu. Zgodnie jednak z założeniami polityki przestrzennej miasta B., określonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B." przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze terenów zabudowanych, przeznaczonych do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień. Aktualnie główną funkcja zabudowy, sąsiadującej z nieruchomością nr geoid. [...] – jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą funkcją usługową z zakresu usług podstawowych, świadczonych dla ludności. W piśmie tym wskazano również, że w przypadku wystąpienia inwestora do Prezydenta Miasta B. o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowej wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odmówiłby postanowieniem wydania takiego zaświadczenia z uwagi na to, że działka nr geod. [...] znajduje się na obszarze, który nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ nadto wskazał na fakt istnienia decyzji z dnia [...] marca 1995r. nr [...] Prezydenta Miasta B. na podstawie której odmówiono J. Dz. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr geod. [...] w związku z zamiarem rozbudowy warsztatu mechaniki samochodowej w miejscu, w którym obecnie znajduje się przedmiotowa wiata z kanałem rewizyjnym. Z uwagi na zachodzącą kolizję pomiędzy przedmiotową wiatą i prawem miejscowym organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane nakazał jej rozbiórkę. Niemniej jednak organ I instancji błędne podał wymiary wiaty, dlatego też organ odwoławczy ostatecznie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o nakazaniu rozbiórki wiaty z podaniem jej prawidłowych wymiarów. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że nie wymagają pozwolenia na budowę obiekty o powierzchni zabudowy do 35m2 związane wyłącznie z produkcją rolną, stanowiące uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Jako, że działka H. i J. Dz. nie jest działką zagrodową to pomimo tego, że wiata z kanałem rewizyjnym nie przekroczyła 35 m2 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ wyjaśnił, że prowadzona działalność w warsztacie samochodowym z pewnością nie stanowi usług podstawowych, gdyż przez usługi podstawowe należy rozumieć takie usługi, które są związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb mieszkańców z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła domowego, np. szewstwo, zegarmistrzostwo, złotnictwo. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tę decyzję wywiedli H. i J. Dz. i wskazali, że ich zdaniem prowadzona działalność w warsztacie samochodowym ma charakter podstawowym i tym samym uznać należy, że wiata z kanałem rewizyjnym nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Kwestionowane decyzje podlegały uchyleniu, albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 kpa, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania. Bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazano został wybudowany w 1990r. w warunkach samowoli budowlanej. Jako, że wiata została zbudowana przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, do zaistniałej sytuacji faktycznej w przedmiotowym postępowaniu miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane. Wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane z 1974r. nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce w sytuacji, gdy samowolnie wybudowane obiekty lub ich części, znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Oceniając zaskarżone decyzje w aspekcie zgodności z w/w przepisem należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż spełnione zostały wszystkie wymogi uzasadniające orzeczenie rozbiórki. Jest poza sporem, na co już wskazano powyżej, że wznosząc bez pozwolenia na budowę przedmiotowy obiekt, skarżący naruszyli przepisy prawa budowlanego. Ta okoliczność nie wyczerpuje jednakże dyspozycji z art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w przepisu. Niezbędne jest spełnienie drugiej przesłanki, a mianowicie, że teren na którym wzniesiono obiekt, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego w oparciu o treść pisma Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z dnia 2 lipca 2007r., które to pismo zostało sprostowane pismem z dnia 5 września 2007r. ustaliły, że w sprawie została spełniona przesłanka niezgodności inwestycji z planem miejscowym. W ocenie Sądu pismo to nie mogło stanowić podstawy takich ustaleń. Przede wszystkim dlatego, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa, to organ administracyjny prowadzący postępowanie powinien we własnym zakresie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z okolicznością sprawy, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W tym celu obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wszystkich dowodów mających znaczenie prawne w sprawie – art. 77 kpa. Gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 §1 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988r., sygn. akt IISA 370/88, pub. ONSA 1988, nr 2, poz. 95). Dokonanie przez organy nadzoru budowlanego ustaleń na podstawie pisma Departamentu Urbanistyki, a więc na podstawie dowodu pośredniego z pominięciem dowodu bezpośredniego, tj. treści graficznej i tekstowej planu miejscowego stanowi bez wątpienia naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 §1 kpa. Nadto pismo to nie mogło stanowić jedynego dowodu w sprawie świadczącego o zaistnieniu przesłanki uzasadniającej nakazanie rozbiórki, gdyż pismo to było sprzeczne, podlegało sprostowaniu. Powinno być zatem skonfrontowane z innymi środkami dowodowymi w celu stwierdzenia jego prawdziwości. Budzi również wątpliwości sama interpretacja pisma dokonana przez organy orzekające w sprawie. Wskazać bowiem należy, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, organ ten dysponował pierwotną treścią pisma, z której wynikało, że nieruchomość na której została wybudowana wiata, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1986r. nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi podstawowe i fragmentarycznie zabudowę ogrodniczą o ukształtowanej strukturze przestrzennej. Na tej podstawie organ przyjął, że wybudowanie wiaty z kanałem rewizyjnym zostało dokonane niezgodnie z zapisami powyższego planu, gdyż prowadzony pod nią warsztat samochodowy nie stanowił usługi podstawowej. Do identycznych wniosków doszedł organ orzekający w II instancji, pomimo tego że pismo z dnia 2 lipca 2007r. zostało już sprostowane. Z treści pisma stanowiącego sprostowanie wynika, że działka ta wchodziła w skład istniejących i projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług o charakterze ogólnomiejskim i osiedlowym. Nadto organy nadzoru budowlanego stwierdziły również, że rozbiórka jest uzasadniona, gdyż jak wynika z przedmiotowego pisma, wiata sprzeczna jest również z założeniami polityki przestrzennej określonymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.". Studium nie ma charakteru prawa miejscowego, nie może zatem stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie, że inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym i w konsekwencji stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Nie do zaakceptowania jest również przytaczanie przez organy nadzoru budowlanego, jako uzasadnienie swojego stanowiska, fragmentu pisma Departamentu Urbanistyki, który został napisany w sposób warunkowy, a mianowicie stwierdzono, że w przypadku wystąpienia do Prezydenta Miasta o zaświadczenie o zgodności budowy wiaty z ustaleniami miejscowego planu organ postanowieniem odmówiłby jego wydania, z uwagi na fakt, że obecnie działka nr [...] znajduje się na obszarze, który nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennym. Zapis ten nie może mieć charakteru wiążącego, przesądzającego o niezgodności inwestycji z planem miejscowym uzasadniającej nakazanie rozbiórki. Odmowa wydania zaświadczenia nie została bowiem ostatecznie przesądzona, mało tego postępowanie w takiej sprawie nie zostało w ogóle wszczęte. Zaniechanie przez organy przeprowadzenia bezpośredniego dowodu z treści tekstowej i graficznej planu miejscowego w celu ustalenia zaistnienia przesłanki niezgodności wybudowania wiaty uzasadniającej nakazanie jej rozbiórki i dokonanie tych ustaleń na podstawie pisma z którego ta niezgodność nie wynika jednoznacznie i bezspornie, czyni postępowanie prowadzone w sprawie niniejszej wadliwym. Nadmienić należy, że inwestorzy w 1981 r. uzyskali pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który został przekształcony w warsztat. Skoro uznano, że sam warsztat samochodowy mieści się w charakterze usług ogólnomiejskich i osiedlowych, to tym bardziej w ocenie Sądu wybudowana wiata powinna mieścić się w tym charakterze usług. Wobec zaistnienia w/w braków w materiale dowodowym uznać należy, iż w aktualnym stanie sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż zostały wyczerpane przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organy nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę ponownie dokonają samodzielnych ustaleń w przedmiocie zgodności inwestycji z miejscowym planem przedmiotowej. W przypadku braku planu aktualnie obowiązującego na obszarze działki nr [...] organy powinny we własnym zakresie dokonać ustaleń czy zachodzą warunki dopuszczające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy - art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub też powinny zaczekać na rozstrzygnięcie toczącego się już w tym przedmiocie postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sad orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 w/w ustawy.- p t t X 4 \/ o ł o c Ce 9