II SA/Bk 817/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2005 roku o Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2003 r. o Nr [...], w której umorzono postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego i eliminacji emisji dymu kominowego na nieruchomości pani W. O. z budynku usytuowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy Ż. i W. [...] w S., użytkowanego przez państwo J. i A. L. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco: W wyniku postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku pani W. O. w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego i eliminacji emisji dymu kominowego na jej nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek konstrukcji murowanej, parterowy, bez podpiwniczenia, z dachem jednospadowym płaskim, użytkowany przez państwo J. i A. L. Stwierdzono, iż na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1970 roku nr [...] wydanej przez Prezydium powiatowej Rady Narodowej w S., został wybudowany najpierw budynek gospodarczy (pokój dzienny, kuchnia z przewodami wentylacyjno – kominowymi i garaż). Następnie decyzją z dnia [...] marca 1992 roku nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. udzielił państwu J. i A. L. pozwolenia na rozbudowę tego budynku gospodarczego z adaptacją na cele mieszkaniowe. Z przedłożonej w toku oględzin dokumentacji wynikało, iż komin istniał w budynku gospodarczym przed dokonaniem jego rozbudowy. Obecnie natomiast cały budynek mieszkalny państwa L. jest ogrzewany z instalacji centralnego ogrzewania. W związku z dokonanymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wydał w dniu [...] lipca 2003 roku decyzję, w której umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Od decyzji tej strona postępowania wniosła odwołanie. P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. rozpoznając odwołanie od przedmiotowej decyzji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w sprawie i stwierdził, iż z wniosku pani W. O. było prowadzone postępowanie administracyjne w trybie nadzoru – decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku nr [...] Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1992 roku nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w S., którą zostało udzielone państwu L. pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na cele mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...], wydaną po odwołaniu pani W. O., Główny Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał cytowaną powyżej decyzję Wojewody P. w mocy. Organ II instancji mając to na uwadze podkreślił zatem, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce i jego adaptację na cele mieszkaniowe pozostaje w obiegu prawnym. Natomiast projekt techniczny, stanowiący integralną cześć tegoż pozwolenia przewidywał pozostawienie ogrzewania piecowego w części budynku i ogrzewanie części dobudowanej piecem akumulacyjnym. Obecnie w domu istnieje ogrzewanie centralne, niemniej jednak z opinii nr [...] z dnia [...] lutego 2003 roku mistrza kominiarskiego wynika, iż przewód dymowy komina został wmurowany prawidłowo. Także piec centralnego ogrzewania i ciąg instalacji jest prawidłowy. Te ustalenia dały podstawę organowi II instancji do przyjęcia, że podłączenie dobudowanej części budynku mieszkalnego do istniejącej wcześniej instalacji nie jest istotnym odstępstwem od projektu technicznego, stanowiącego integralną część decyzji z dnia [...] marca 1992 roku nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, iż organy nadzoru budowlanego nie zastosowały przepisów art. 66 litera C i art. 77 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 1994 roku Prawo budowlane, gdyż powołane przepisy nie zostały zamieszczone przez ustawodawcę w tekście ustawy Prawo budowlane, opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2000 roku nr 106, pozycja 1226). Ponadto organ wskazał, że nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w użytkowaniu przedmiotowej nieruchomości przez państwo L. Natomiast organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania kwestii emisji dymu kominowego. Mając na uwadze powyższe P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] września 2003 r. o Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W skardze, wywiedzionej w dniu 8 października 2003 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i piśmie uzupełniającym tą skargi z dnia 12 kwietnia 2005 roku, (podobnie jak w odwołaniu) pani W. O. zarzuciła decyzji: 1. naruszenie przepisów art. 7-9 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności położenia budynku pani J. i A. L. w stosunku do budynku skarżącej przy uwzględnieniu ukształtowania terenu i wpływu tego położenia na emisję dymu ich z budynku, 2. bezkrytyczne przyjęcie opinii mistrza kominiarskiego w sytuacji gdy dowód ten był jednostronny, bez udziału skarżącej z naruszeniem art. 79 i 81 kpa, 3. naruszenie przepisu art. 65 § 1 kpa przez zaniechanie przekazania sprawy do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska, 4. naruszenie przepisów art. 61 kpa w związku z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego DZ.U. nr 106, poz. 1126 z 2000 roku wskutek nie zastosowania tych przepisów, 5. niezastosowanie i naruszenie art. 4, 5, 6, 22 pkt. 7,8,9, art. 25 pkt. 3 i 4 prawa budowlanego, 6. nie stosowanie przepisów prawa budowlanego, przeciwpożarowych i rażącą stronniczość na korzyść państwa L. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca podniosła, iż jej wniosek zmierzał do wszczęcia postępowania administracyjnego na tle szkodliwego eksploatowania budynków przez państwo J. i A. L., a w szczególności szkodliwego oddziaływania na jej nieruchomość, z uwagi na emisję dymu kominowego. Taki stan powstał z uwagi na niewłaściwą adaptację budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe i niewłaściwego ogrzewania tego budynku centralnym ogrzewaniem. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, iż przepisy art. 7-9 kpa nie zostały naruszone, bowiem zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy. Stwierdzono, iż rozbudowa budynku gospodarczego, istniejącego na działce nr geodezyjny [...] przy ul. Ż. i W. [...] w S. z adaptacją na cele mieszkaniowe, była prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1992 roku nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Decyzja ta wciąż pozostaje w obiegu prawnym, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2003 roku nr [...] Wojewody P. o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę. W pozwoleniu tym została więc przesądzona zarówno lokalizacja budynku przez państwo L., jak i jego gabaryty. Nie stwierdzono przy tym istotnych odstępstw od tego pozwolenia, także w kwestii komina, uzasadniających prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił także, iż wbrew temu co twierdzi skarżąca, coroczne sprawdzanie (przez osoby posiadające stosowne uprawnienia) stanu technicznego budynku, w tym przewodów kominowych, jest obowiązkiem właściciela lub zarządcy obiektu, wynikającym z przepisów prawa. Nie wymaga to jednak obecności organów nadzoru budowlanego ani przeprowadzenia oględzin z udziałem właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przy tym mistrz kominiarski jest osobą posiadającą stosowne uprawnienia do sprawdzania przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na rodzaj używanego przez państwo L. materiału opałowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z mocy art. 61 § 1 kpa wniosek pani W. O. o wszczęcie postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku mieszkalnego i eliminację emisji dymu kominowego na nieruchomości wnioskodawczyni wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe – organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu – zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania na podstawie powołanego przepisu jest obligatoryjne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem, a może powstać dopiero w toczącym się postępowaniu. Przyczyny "bezprzedmiotowości" mogą być podmiotowe lub przedmiotowe. (por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2004 str. 478). Przesłanka bezprzedmiotowości zachodzi, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź brak jest podstaw do rozpoznania tej sprawy w drodze tego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2003, w sprawie IIISA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 26.09.2001r. w sprawie VSA 381/01, LEX nr 78917). Jedną z form bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem należy podkreślić że skarżąca przede wszystkim kwestionuje zasadność i prawidłowość postępowania w zakresie wydania decyzji z dnia [...] marca 1992 roku nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w S., w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego, istniejącego na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. Ż. i W. [...] w S. z adaptacją na cele mieszkaniowe. Niemniej jednak, jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, decyzja ta wciąż pozostaje w obiegu prawnym, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2003 roku nr [...] Wojewody P. o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę z dnia [...] marca 1992 roku nr [...] wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. W pozwoleniu tym natomiast bezspornie przesądzone zostały wszystkie kwestie związane z lokalizacja budynku i przystosowaniem do celów mieszkaniowych. Wojewoda P. odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na rozbudowę nie stwierdził przy tym istotnych odstępstw od tego pozwolenia, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji. Znamiennym jest także to, że w/w decyzje podlegały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i z uwagi na te okoliczności postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu wydania rozstrzygnięcia. I tak w dniu 31 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie sygnatura akt 7/IV SA 3555/03 oddalił skargę pani W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania decyzji z dnia [...] marca 1992 roku nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w S., w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego, istniejącego przy ul. Ż. i W. [...] w S. z adaptacją na cele mieszkaniowe i Sąd nie może w tej mierze dokonywać merytorycznych ustaleń. Decyzja ta bowiem jest nadal wiążąca i ostateczna, a zatem nie podlega kontroli sądu. Słusznie zatem i zgodnie z prawem organ I instancji umorzył zainicjowanie przez panią W. O. postępowanie w niniejszej sprawie, którą to decyzję utrzymał w mocy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Podkreślić ponadto należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Ustalenie momentu decydującego dla oceny stanu sprawy przy wydawaniu orzeczenia przez sąd ma podstawowe znaczenie dla określenia zasad orzekania przez ten sąd, a wynika z podstawowych założeń strukturalnych i mechanizmu postępowania sądowoadministracyjnego, a przede wszystkim z określenia zakresu i konstrukcji kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego określonych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny rozpatruje bowiem skargi na akty lub czynności organów administracji państwowej i orzeka o ich zgodności z prawem. Dokonanie takiej oceny, poprzedzające sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z prawem, jest więc możliwe tylko na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia danego aktu lub czynności i stanowił ich podstawę faktyczną. W świetle powyższego brak jest podstaw do oceny prawnej przedłożonej przez skarżącą do akt sprawy ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego i bhp - pana A. U. – biegłego sądowego (k.135-138 akt sprawy), bowiem nie była ona przedmiotem ustaleń organu nadzoru budowlanego I i II instancji, przy wydaniu zaskarżonych decyzji. A to przecież rozstrzygnięcia i ustalenia faktyczne w tych decyzjach zostały zaskarżonego i stanowią przedmiot niniejszej sprawy. Zauważyć ponadto trzeba, iż nie może być traktowana jako dowód w postępowaniu sądowym opinia biegłego, choćby był nim stały biegły sądowy, sporządzona na piśmie na polecenie strony i złożona do akt sądowych. Prywatne ekspertyzy opracowane na zlecenie stron, czy w toku procesu, czy jeszcze przed jego wszczęciem należy traktować, w razie przyjęcia ich przez sąd orzekający, jako wyjaśnienie stanowiące poparcie, z uwzględnieniem wiadomości specjalnych, stanowiska stron (tak orzekł SN w wyroku z dnia 12.04.2002 r. I CKN 92/00, Lex nr 53932). Przechodząc do kwestii ewentualnej emisji dymu kominowego na nieruchomość skarżącej należy podnieść, iż trafnie już organ I instancji wskazał, że w zasadzie kwestia ta nie należy bezpośrednio do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Może być natomiast regulowana w trybie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.) lub też w drodze postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, o ile emisja zanieczyszczeń przekracza dopuszczalne normy. Poza tym więc pozostaje skarżącej otwarta droga sądowa do dochodzenia swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 144 kodeksu cywilnego. Normą art. 144 kodeksu cywilnego objęto działania właściciela zakłócające korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Chodzi tu o aktywne zachowanie właściciela (działanie), które jest podejmowane w ramach wykonywania jego prawa, równocześnie oddziałujące na sferę cudzego (sąsiedniego) prawa własności. Dylematem praktycznym jest zaś ocena dopuszczalności takiego oddziaływania - a zatem dopuszczalności wykonywania prawa własności. Ustawodawca bowiem zakazuje tu zakłóceń ponad przeciętną miarę, czyli zakazuje działań (oddziaływania), których skutkiem jest zakłócanie cudzego prawa. Końcowo godzi się podkreślić, iż nieco inaczej wyglądałaby sytuacja procesowa uczestnika postępowania – sąsiada jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę. Wówczas to organ rozpoznający wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.)(tak w wyroku z dnia 16.11.2004 roku NSA w Warszawie, OSK 786/04, ONSAiWSA 2005/4/86). W przedmiotowej sprawie jeszcze raz należy jednak podkreślić, że decyzja w zakresie pozwolenia na rozbudowę jest ostateczna i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania w tym zakresie (tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym już wyroku z dnia 31 stycznia 2005 roku w sprawie sygn. akt 7/IV SA 3555/03) W świetle tych okoliczności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a skarżącej ewentualnie pozostaje otwarta droga postępowania cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.