II SA/Bk 817/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. [...] SA w L. na decyzję W. P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę napowietrznej linii niskiego napięcia z przyłączami oraz pozwolenia na rozbiórkę linii elektroenergetycznej niskiego napięcia z przyłączami i umorzenie postępowania pierwszej instancji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oddala skargę.- Starosta B., po rozpatrzeniu wniosku P. [...] S.A. z w L. (dalej powoływana także jako: "skarżąca Spółka"), decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę napowietrznej linii niskiego napięcia z przyłączami na działkach położonych w miejscowości K., gm. C. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł K. C. - właściciel działki nr [...], objętej obszarem oddziaływania obiektu. Powyższe odwołanie, na skutek błędu organu I instancji, nie zostało przekazane organowi odwoławczemu, w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Jednocześnie Starosta B. stwierdził, że z dniem [...] grudnia 2011 r. decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Z uwagi na powyższe, inwestor po dochowaniu niezbędnych formalności, przystąpił do realizacji inwestycji. Pismem z dnia 10 lipca 2012 r. K. C. zwrócił się do Wojewody P. za pośrednictwem Starosty B. z prośbą o wyjaśnienie przyczyny zignorowania jego odwołania. Autor pisma wskazał, że w niedawnym czasie została dokonana przebudowa linii energetycznej, bez uwzględnienia jego odwołania. Starosta B. pismem z dnia 19 lipca 2012 r., na podstawie art. 133 Kpa przekazał Wojewodzie P. odwołanie K. C. z dnia 24 listopada 2011 r. wraz z pismem z dnia 10 lipca 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, pełnomocnik skarżącej Spółki poinformował, iż roboty budowlane zostały zakończone w dniu 20 lipca 2012 r. Do pisma dołączono wypis z dziennika budowy i oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu robót budowlanych oraz zgłoszenie gotowości do odbioru wybudowanych urządzeń energetycznych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót, zatem może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również w przypadku zakończenia robót budowlanych, postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowe. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 Kpa, a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka przystąpił do wykonywania robót w zaufaniu do organu administracji (art. 8 Kpa), iż dysponuje ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja Starosty B. z dnia [...] listopada 2011 r., nie podlegała wykonaniu (art. 130 § 1 i 2 Kpa), ponieważ uprawniony podmiot w terminie do tego przewidzianym wniósł odwołanie do właściwego organu, za pośrednictwem organu I instancji, zgodnie z art. 129 Kpa. Faktu tego nie zmienia błędne naniesienie przez pracownika organu na zaskarżonej decyzji adnotacji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna dnia 13 grudnia 2011 r. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrzenie wniosku skarżącej Spółki z dnia 23 września 2011 r. co do istoty stało się bezprzedmiotowe co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości, albo w części. Wobec wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy co do jej istoty oraz ustosunkowania się do kwestii podniesionych w odwołaniu z dnia 24 listopada 2011 r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca Spółka i w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze, zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego na skutek nierozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem, że odwołujący się jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, co skutkowało rozpatrzeniem odwołania i wydaniem zaskarżonej decyzji, - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 tejże ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które prowadziło do błędnego ustalenia stron postępowania odwoławczego przez organ II instancji, - art. 138 § 1 pkt 3 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a także art. 1, art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez ich zastosowanie - w sytuacji, gdy organ II instancji dokonując ustalenia, iż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie na tym etapie, winien postępowanie odwoławcze umorzyć, - art. 127 Kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zostały spełnione przesłanki wskazane tym przepisem do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółka wyraziła pogląd, że w jej ocenie organ II instancji powinien umorzyć postępowanie odwoławcze albowiem odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Działka będąca własnością K. C. nie jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji, gdyż brak jest przepisu techniczno-budowlanego, który ograniczałby zabudowę nieruchomości Odwołującego. Demontaż przewodów linii energetycznej niskiego napięcia i wybudowanie nowych, w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki należącej do Odwołującego. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, w niniejszej sprawie, uznał, że nie zachodzą tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślić na wstępie należy, że podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z literatury oraz utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 i § 2 Kpa ma charakter formalny, a więc taka decyzja kończy postępowanie w sprawie, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy stwierdzić, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę i rozbiórkę napowietrznej linii niskiego napięcia, zainicjowanego wnioskiem skarżącej Spółki, Starosta B., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. udzielił niezbędnego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Skarżąca Spółka, po stwierdzeniu przez organ I instancji, że decyzja jest ostateczna, przystąpiła do wykonywania robót budowanych w zaufaniu, że dysponuje ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tymczasem okazało się, z uwagi na złożenie w ustawowym terminie odwołania przez K. C., że powyższa decyzja nie jest ostateczna i nie podlegała wykonaniu. Skarżąca Spółka zakończyła realizację swojej inwestycji w dniu 20 lipca 2012 r., a zatem przed rozpoznaniem odwołania przez Wojewodę P. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust.1. Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może sprowadzać się do oceny prac już wykonanych. W świetle powyższych rozważań, zgodzić się należało z organem odwoławczym, że z uwagi na zakończenie przez skarżącą Spółkę robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Powyższy pogląd należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok NSA z 25 kwietnia 2008 r., II OSK 333/07, wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 2243/10). Tym samym, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, i rozbiórkę napowietrznej linii niskiego napięcia w miejscowości K., gm. C., jako bezprzedmiotowego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, dotyczących błędnego uznania przez organ odwoławczy K. C. za stronę postępowania, w ocenie Sądu, nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz w sposób umożliwiający zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, iż ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej jest mowa o terenie "wyznaczonym" w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (m.in. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12). Do przepisów odrębnych należą normy różnych dziedzin prawa, w tym przepisy prawa budowlanego, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, czy też z zakresu prawa energetycznego, a więc wszystkie mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu. W tym zakresie należy także sięgnąć do przepisów prawa cywilnego określających zakres dopuszczalnego ingerowania w wykonywanie prawa własności. Źródłem interesu prawnego może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego. (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, tezy do art. 28 Kpa). Taką normę stanowić może przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Analiza akt sprawy wskazuje, że K. C. jest właścicielem działki o nr [...] w miejscowości K. gm. C. Nad powyższą działką przebiegała demontowana napowietrzna linia niskiego napięcia, dlatego też Starosta B. uznał powyższą działkę, jako znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika również, że zaplanowano przebudowę przyłącza linii niskiego napięcia zasilającego budynek mieszkalny należący do K. C., poprzez odłącznie go od słupa nr [...] (z uwagi na jego demontaż) i przyłączenie do słupa o nr [...], znajdującego się do drugiej stronie ulicy. Przyjąć zatem należało, iż Odwołujący się słusznie został uznany za stronę postępowania administracyjnego przez organy obu instancji, albowiem posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Owszem, przebieg demontowanej i nowej linii elektroenergetycznej nie ogranicza możliwości zabudowy nieruchomości należącej do K. C., jednakże nie oznacza to, że nie może być on uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jak wskazano powyższej, określenie obszaru oddziaływania obiektu nie zostało ograniczone do przepisów techniczno-budowlanych, dlatego też sama okoliczność przebiegu linii niskiego napięcia nad nieruchomością Odwołującego się, czy zmiana sposobu podłączenia jego budynku mieszkalnego do sieci elektrycznej, stanowi dostateczną przesłankę do uznania, że jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle powyższego przyjąć należało, że K. C. był osobą uprawnioną do złożenia odwołania od decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę napowietrznej linii niskiego napięcia z przyłączami w miejscowości K. gm. C. W konsekwencji organ odwoławczy był uprawniony do merytorycznego rozpoznania odwołania i uznawszy, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, słusznie uchylił zaskarżoną decyzje i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów, zarówno Kpa jak i Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.