II SA/Bk 818/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. W. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia P. W. w B. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej "N." w Leśnictwie J. od granicy wsi j. w kierunku Nadleśnictwa B. do działki [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Wójt Gminy N. zmienił ww. decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "Przebudowa drogi leśnej "N." poprzez zmianę warunku dotyczącego terminu prowadzenia, tj. z zapisu: "prace będą prowadzone poza sezonem lęgowym ptaków, który przypada na okres 15.03.-31.08" na zapis: "zezwala się na prowadzenie prac również w sezonie lęgowym ptaków – w terminie od 1 lipca do 31 sierpnia". Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., Stowarzyszenie P. W. w B. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania oraz decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] marca 2018 r. zmieniającej ww. decyzję oraz dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w tych postępowaniach na prawach strony. W ocenie Stowarzyszenia wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, tj.: 1. art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm., dalej jako: "u.o.p.") w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") - poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie drogi leśnej - wewnętrznej stanowi inwestycję celu publicznego, stąd zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie; 2. art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., "u.o.o.ś.") w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z? art. 63 ust. 1 pkt 1 -3 u.o.o.ś. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1-3 u.o.o.ś. - poprzez brak przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania na środowisko oraz analizy skutków dla całości przedsięwzięcia, mimo że w przypadku zmiany decyzji, analiza ta powinna ponownie odnosić się właśnie do całości przedsięwzięcia, a nie - jedynie do części podlegającej zmianie; 3. art. 66 ust. 1 pkt 1- 20 u.o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 87 u.o.o.ś. - poprzez brak przedstawienia zaktualizowanego raportu oddziaływania na środowisko w zakresie zmian poczynionych w decyzji zmieniającej z dnia 16 marca 2018 r., 4. art. 66 ust. 1 pkt 1-20 u.o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś. - poprzez zaakceptowanie rażących braków (opis jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa) oraz jaskrawych sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r.; 5. rażące naruszenie zasad ogólnych praworządności i legalności (art. 6 k.p.a.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem i niedającego się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa; 6. rażące naruszenie zasady ogólnej prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a.) i jej gwarancji, poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie; 7. rażące naruszenie zasady ogólnej wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia instrumentalnego, naruszającego zasady ochrony środowiska, a także ochrony przyrody. Powołując się na powyższe naruszenia Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskutek powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszczęło dwa odrębne postępowania administracyjne i po rozpatrzeniu spraw: 1) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r., nr [...]; 2) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] marca 2018 r. zmieniającej decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r. stwierdzając, że organ I instancji w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "N." za drogę publiczną i przyjął, iż jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie. Taka konstatacja, w ocenie SKO, jest zupełnie sprzeczna z brzmieniem i rozumieniem ww. przepisu ustawy o ochronie przyrody, a treść skarżonej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z prawem, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Uzasadniając z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r., będące przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło przesłanki stwierdzenia nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. podkreślając, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego ani go powtarzać, a tym bardziej nie może dokonywać ustaleń stanu faktycznego. W zakresie wskazanej we wniosku przesłanki rażącego naruszenia prawa organ wyjaśnił, że podstawą jej zastosowania może być jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny, a rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne. Dalej SKO wskazało, że ustawodawca dość precyzyjnie określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując, że z treści skarżonej decyzji nie wynika, aby w analizowanej sprawie zaistniała jakakolwiek okoliczność dająca podstawę do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium nie sposób też uznać, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa "poprzez zaakceptowanie rażących braków (opis jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa) oraz jaskrawych sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r.". W tym zakresie organ przypomniał, że aby można było stwierdzić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, to naruszenie to nie może wynikać z błędnej wykładni prawa, ale z jednoznacznego przekroczenia prawa. Tymczasem w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnieje na tyle rozbieżne orzecznictwo i interpretacja prawa, że przy ich wydawaniu dochodziło do wykładni prawa. W ocenie Kolegium w przedmiotowym postępowaniu nie doszło też do rażącego naruszenia procedury dowodowej, albowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie wymagane przepisami ustawy, w tym zgromadził niezbędny materiał dowodowy (dokonał analizy Raportu) i zapewnił udział społeczeństwa. SKO nie stwierdziło również, aby kwestionowana decyzja była dotknięta innymi wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 7 k.p.a. W tym zakresie organ wskazał m.in., że podstawą prawną przedmiotowej decyzji był art. 71 ust. 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71 ze zm.). Kwestionowana decyzja została wydana też przez właściwy organ. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyło Stowarzyszenie P. W. w B. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r. nie jest obarczona wadą nieważności - tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że jej treść wskazuje na taką kwalifikowaną wadliwość, z uwagi na: a) rażące naruszenie prawa materialnego - art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie drogi leśnej - wewnętrznej stanowi inwestycję celu publicznego, stąd zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie; b) rażące naruszenie prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 1-20 u.o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś. - poprzez zaakceptowanie rażących braków (opis jednego wariantu, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa) oraz jaskrawych sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r.; c) rażące naruszenie zasad ogólnych praworządności i legalności (art. 6 k.p.a) poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem i niedającego się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa; d) rażące naruszenie zasady ogólnej prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a.) i jej gwarancji, poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie; e) rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia instrumentalnego, naruszającego zasady ochrony środowiska i przyrody; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, odrębnego od postępowania w którym zapadła decyzja, której ważność jest kwestionowana, w szczególności brak pełnej kontroli tej decyzji i skoncentrowanie się jedynie na niektórych arbitralnie wybranych zarzutach podniesionych przez Skarżącego; 3) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady wzbudzania zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej oraz ich gwarancji; 4) art. 11 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skargi SKO wyraziło przekonanie, że nieuzasadniony jest zarzut, iż Kolegium uznało, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego. O ile bowiem we wskazanej decyzji rzeczywiście znajduje się zwrot o możliwym uznaniu inwestycji za cel publiczny, o tyle z treści tego rozstrzygnięcia (tj. decyzji I instancji) nie da się wywieść aby doszło – z powodu tego uznania – do "rażącego" naruszenia zapisów rozporządzenia Wojewody P. nr 7/05 w sprawie obszaru chronionego "Puszcza B.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1302; zwanej dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy o ochronie przyrody, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO w B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej "N." w Leśnictwie J. od granicy wsi J. w kierunku Nadleśnictwa B. do działki [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu tym, co należy przypomnieć, organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych decyzji. Wśród przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest zatem ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest, że kontrolowane postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2018 r., które zwróciło się do Kolegium, w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., o stwierdzenie nieważności nie tylko decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania, ale i decyzji tego Wójta z dnia [...] marca 2018 r. zmieniającej ww. decyzję środowiskową w zakresie terminu wykonania prac określonych w pkt 13 tejże decyzji, wskazując, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego, m.in. art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przy czym organ w stosunku do decyzji z [...] marca 2018 r. zmieniającej pierwotną decyzję środowiskową z dnia [...] października 2015 r. stwierdził, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że Wójt Gminy N. w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "N." za drogę publiczną i przyjął, iż jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie. Takiej przesłanki organ nie zauważył natomiast w stosunku do decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania z dnia [...] października 2016 r., przyjmując, że wprawdzie Wójt Gminy N. wskazanej decyzji rzeczywiście zawarł zwrot o możliwym uznaniu inwestycji za cel publiczny, jednakże z treści tego rozstrzygnięcia nie da się wywieść aby doszło – z powodu tego uznania – do "rażącego" naruszenia zapisów rozporządzenia Wojewody P. nr [...] w sprawie obszaru chronionego "Puszcza B.". Ustalenia Kolegium w tym zakresie są jednak nie tyle błędne, co oderwane od samej treści decyzji z dnia [...] października 2015 r. Z uzasadnienia tejże decyzji (str. 13 decyzji) wynika bowiem wprost, że "Analizowana droga przecina zwarty kompleks leśny Puszczy B. stanowiący główny korytarz ekologiczny GKPn-2 Puszcza B. Odcinek objęty wnioskiem zlokalizowany jest w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza B., będącego jednocześnie obszarem specjalnej ochrony ptaków jak i specjalnym obszarem ochrony siedlisk Natura 2000. Trasa przecina Obszar Chronionego Krajobrazu Puszcza B., jednak zakazy zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B.", zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest przedmiotowa droga". Z cytowanego fragmentu decyzji, w ocenie Sądu, wynika jednoznacznie, że organ wydający decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi leśnej potraktował je jako inwestycję celu publicznego, która w myśl art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, nie podlega zakazom ingerencji w siedliska przyrodnicze, określonym na podstawie art. 24 ust. 1-1b ustawy w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Wojewody P. W związku z powyższym nie analizował nakazów i zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody i cytowanego rozporządzenia. Tymczasem przepis § 5 ust. 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia wprowadzał na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." m.in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwusuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Jak wynika z zestawienia powyższych regulacji wprowadzone rozporządzeniem Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." - zakazy, mogły być pominięte jedynie wówczas, gdyby inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego, a takiego charakteru – jak słusznie dowodzi skarżące Stowarzyszenie - nie można nadać przebudowie drogi leśnej. Definicja inwestycji celu publicznego wskazuje bowiem na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). Z kolei "cele publiczne" - zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy - zostały zdefiniowane m.in. jako: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przy czym art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) stanowi wyraźnie, że drogi leśne to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jak więc wynika z powyższego, obowiązujące przepisy nie przewidują, aby budowa drogi leśnej, która została wprost wykluczona przez ustawodawcę z kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego. Takie stanowisko prezentowane jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmuje, że drogi niepubliczne nie stanowią celu publicznego. Nie można więc zaliczyć do kategorii celów publicznych budowy, utrzymania, wydzielania, robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi, ani związanych z drogami dojazdowymi i lokalnymi, które nie mieszczą się w definicji drogi publicznej (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 4 marca 2005 r., IV SA 3935/03, Lex nr 176118 oraz wyrok WSA w Warszawie z 1 marca 2007 r., I SA/Wa 1889/06, Lex nr 315055). Rację ma zatem skarżące Stowarzyszenie, że Wójt Gminy N. kwalifikując opisaną w decyzji z dnia [...] października 2015 r. inwestycję polegającą na przebudowie drogi leśnej jako inwestycję celu publicznego, naruszył w sposób rażący art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując, że nie mają do niej zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu nr 7/05 Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego "Puszcza B.". Do analogicznej konstatacji doszło też Kolegium w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] marca 2018 r. zmieniającej decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, przyjmując, że Wójt Gminy N. w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "N." za drogę publiczną i przyjął, iż jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr ... Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." nie obowiązują w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu zauważenia wymaga, że decyzja zmieniająca z dnia [...] marca 2018 r. dotyczyła tej samej inwestycji – przebudowy drogi leśnej, a obowiązująca w tym czasie uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." wprowadzała w § 4 ust. 4 analogiczny zakaz, jaki obowiązywał w uprzednio obowiązującym rozporządzeniu Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. W ten sposób doszło więc do sytuacji, w której identyczna wada dotycząca obu decyzji Wójta Gminy N., tj. decyzji z dnia [...] października 2015 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] marca 2018 r., polegająca na całkowicie bezpodstawnym zakwalifikowaniu drogi leśnej (wewnętrznej, prywatnej) jako inwestycji celu publicznego, a tym samym również niezasadnym zastosowaniu wyjątku z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody i zignorowaniu zakazów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B." (przy czym, jak wskazano wyżej, zakazy te wynikały w odniesieniu do każdej z decyzji tylko z innego aktu prawnego), doprowadziła Kolegium, w przypadku decyzji z dnia [...] marca 2018 r. do wniosku, że chodzi tu o wadę kwalifikowaną prowadzącą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś w przypadku skarżonej decyzji z dnia [...] października 2015 r. doprowadziła do konkluzji, że nie jest to wada dająca podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu jest to sytuacja niedopuszczalna z punktu widzenia porządku prawnego. Skoro bowiem inwestycja polegająca na przebudowie drogi leśnej nie mogła być zakwalifikowana jako droga publiczna, to Wójt Gminy N. nie mógł pominąć ustanowionych prawnie zakazów określonych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza B., a zastosowane w przedmiotowym postępowaniu zaniechanie w tym zakresie stanowi rażące naruszenie prawa – art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2015 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Opisane powyżej uchybienia wskazują więc, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał nieprawidłowej oceny legalności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2015 r. z pozycji przesłanki rażącego naruszenia prawa. Jako niezasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 - 20 u.o.o.ś. w zw. z art. 68 ust. 1 u.o.o.ś. (pkt 1 b skargi). Ma rację organ odwoławczy, że postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej nie jest trzecią instancją w tym przedmiocie i w związku z tym organ jedynie bada, czy wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może dokonywać ustaleń faktycznych ani gromadzić materiału dowodowego, nie może też rozstrzygać ponownie sprawy merytorycznie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 714 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczone opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw procesowych w wysokości 34 zł.