II SA/Bk 819/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. L. i Z. L. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia J. i Z. L., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr. [...], w którym odmówiono wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora Gminę C. w pasie drogowym ul. [...], na terenie działek o nr geod. [...] usytuowanych w miejscowości C., na podstawie pozwolenia na budowę Starosty B. z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], obejmującego budowę nawierzchni utwardzonej, chodników, wjazdów bramowych, przebudowę kanału deszczowego grawitacyjnego z przykanalikami i wpustami, kanalizacji sanitarnej z przyłączami, wodociągu z przyłączami oraz sieci telefonicznej w ulicach [...]. W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - w oparciu o pismo J. L. z dnia [...] lipca 2016 r. przeprowadził kontrolę budowy realizowanej w pasie drogi gminnej ul. [...] w C. Wnosząca podnosiła, że w trakcie przebudowy ul. [...] (działki nr [...]) inwestor nieprawidłowo wykonuje roboty dot. zjazdu na działkę nr [...], której właścicielami są skarżący. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2016 r. inspektorzy PINB stwierdzili, że wymiary utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników są zgodne z wymiarami zatwierdzonego projektu (rys. 3/6) spadek zjazdu na działkę skarżącej (na odcinku od obrzeża betonowego chodnika do bramy wjazdowej na działkę) jest większy od dopuszczalnego (wynoszącego max. do 15% - rys. nr 4 zatwierdzonego projektu). Inspektorzy PINB nie stwierdzili innych odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz zobowiązali inwestora do doprowadzenia (w terminie do dnia 31 sierpnia 2016 r.) zjazdu do stanu zgodnego z projektem. Inwestor podjął działania w tym zakresie i ustalił z wnioskującą (notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2016 r.), że: wykona podniesienie końcówki wjazdu z kostki o 12 cm i zakończy obrzeżem 8x30cm. Dodatkowo wykona stopień (na wysokości furtki wejściowej na dz. [...]) przy granicy pasa drogowego, w połowie istniejącej wysokości między chodnikiem a betonem posadzki, oraz zobowiązał się wykonać powyższe roboty do 31 sierpnia 2016 r. Ustalenia te zostały zaakceptowane przez J. L. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Inwestor przedłożył kopię powyższej notatki służbowej złączając przy tym rysunek szczegółowy (sporządzony przez autora zatwierdzonego projektu) zjazdu bramowego do działki nr [...], na którym zaznaczono spadek 6% oraz rzędną (152,36) góry obrzeża kończącego zjazd na granicy pasa drogowego i działki skarżących W dniu [...] września 2016 r. wykonawca drogi przedłożył w PINB w B.: dziennik budowy nr [...], zawierający wpisy kierownika budowy, projektanta i inspektora nadzoru potwierdzające doprowadzenie kwestionowanego zjazdu do stanu zgodnego z projektem (spadek mniejszy niż 15%) i w/w rysunkiem szczegółowym; inwentaryzację geodezyjną odcinka ulicy [...], na długości działki nr [...], sporządzoną przez uprawnionego geodetę, potwierdzającą wykonanie zjazdu (pod względem wysokościowym i sytuacyjnym) zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. PINB w B. w oparciu o zebrany materiał dowodowy i analizę dokumentacji projektowej uznał, że inwestor realizuje budowę zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i brak jest podstaw do dalszej ingerencji w tym zakresie i postanowieniem z dnia 12 września 2016 r., na mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), odmówił wstrzymania prowadzenia ww. robót. Rozpatrując zażalenie skarżących organ odwoławczy uznał, że PINB właściwie zastosował przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ ten nie dopatrzył się ponadto naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80, 107 § 3 Kpa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 45 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie organ drugiej instancji stwierdził, że jest on nietrafiony. Wskazał, że szerokość pasa pomiędzy krawędzią chodnika a granicą pasa drogowego pozwalała na wykonanie schodów zejściowych w określonym wymiarze celem dowiązania się do istniejących schodów na działce skarżących. Schody zejściowe wykonano zgodnie z ustaleniami przeprowadzonymi ze skarżącą (notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2016 r.), co skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem. Zdaniem PWINB, znajdujący w aktach organu pierwszej instancji rysunek sporządzony przez projektanta branży drogowej mgr inż. G. C. z Biura Projektów BIPRO w B., nie potwierdza również naruszenia przepisu § 78 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ nie dopatrzył się także naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozpatrując zarzut naruszenia § 29 ustawy Prawo wodne organ wskazał, że nie znajduje on w sprawie zastosowania. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art.144 Kodeksu cywilnego stwierdził, że organy nadzoru budowlanego działają w ramach swoich kompetencji w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Nie godząc się z takim rozstrzygnięcie skarżący wywieli skargę do Sądu i wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień wydanych w obu instancjach. W skardze sformułowali zarzuty: 1. naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80, 107 § 3 Kpa poprzez m.in. nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie wszechstronnego materiału dowodowego w sprawie, wydanie uzasadnienia decyzji z brakami umożliwiającymi jej prawną i merytoryczną kontrolę, błędne ustalenie stron w postępowaniu co uniemożliwiło właściwym stronom czynny udział w postępowaniu, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego skutkujące m.in. osłabieniem zaufania obywateli do władzy publicznej, 2. naruszenia art. 11 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym na odrzuceniu bez uzasadnienia zarzutów z: § 45 ust. 3 i 4 oraz § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. 3. z uwagi na fakt, iż organ nie podjął analizy zaprezentowanych w zażaleniu zarzutów, strona podniosła naruszenia prawa materialnego tj.: - § 45 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co skutkowało błędnym uznaniem, iż wykonawca modernizacji ulicy [...] w C.nie naruszył tego przepisu oraz odmową wstrzymania robót budowlanych; - § 78 ust. 2 ww. rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co skutkowało błędnym uznaniem, iż wykonawca modernizacji ulicy [...] w C. nie naruszył tego przepisu oraz odmową wstrzymania robót budowlanych; - § 29 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co skutkowało błędnym uznaniem, iż wykonawca modernizacji ulicy [...] w C. nie naruszył tego przepisu oraz odmową wstrzymania robót budowlanych; - art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co skutkowało błędnym uznaniem, iż wykonawca modernizacji ulicy [...] w C. nie naruszył tego przepisu oraz odmową wstrzymania robót budowlanych; - art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co skutkowało błędnym uznaniem, iż wykonawca modernizacji ulicy [...] w C. nie naruszył tego przepisu oraz odmową wstrzymania robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący stawiają kwestionowanemu postanowieniu zarzuty naruszenia szeregu przepisów procesowych mających charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Analiza akt sprawy nie wskazuje jednak, aby w rozpatrywanym przypadku postępowanie organów sprzeciwiło się regułom przewidzianym w przepisach art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80, 107 § 3 Kpa. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak też w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Przypomnieć trzeba, że sprawa dotyczyła wyjaśnienia ewentualnych nieprawidłowości związanych z budową drogi gminnej, realizowanej na podstawie ww. pozwolenia na budowę Starosty B. z dnia [...] lutego 2011 r. W sprawie przeanalizowano dokumentację projektową przedmiotowej inwestycji pod kątem prowadzenia robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Faktem jest (co wynika z przebiegu postępowania), że pierwotne wykonanie zjazdu bramowego do działki nr [...] posiadało odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże na skutek interwencji nadzoru budowlanego uwzględniono zakres uzgodnionych między skarżącą a inwestorem robót w zakresie podniesienia końcówki wjazdu na posesję oraz wykonania stopnia w furtce do granicy pasa drogowego. Wskazuje na to rysunek szczegółowy autora projektu zjazdu bramowego do ww. działki, jak też dziennik budowy potwierdzający doprowadzenie kwestionowanego przez stronę zjazdu do stanu zgodnego z projektem. Na datę wydania postanowienia przez organ I instancji, zgłoszone przez stronę odstępstwa od projektu budowlanego, już nie istniały. Ocena dowodów nie nosi znamion dowolności, a fakt, że strona nie zgadza się z jej wynikami nie oznacza, że organ naruszył art. 80 Kpa. Podobnie naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej nie można wywodzić jedynie z faktu, że sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest niezgodny z oczekiwaniami strony. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 Kpa. Organ odniósł się do zarzutów zażalenia i choć zdawkowo, to jednak czytelnie i trafnie wypowiedział się co do braku ich zasadności. Tym samym pozbawiony podstaw okazał się zarzut naruszenia zasady przekonywania, która – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowane do niej rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innego rozstrzygnięcia było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji/postanowienia. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowane do niej rozstrzygnięcie jest słuszne i zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10, Lex nr 594984). W kwestii błędnego ustalenia stron postępowania skarżący nie wskazali na czym miałoby polegać naruszenie prawa w tym zakresie. Naruszenia takowego w rozpatrywanym przypadku nie sposób się dopatrzeć. Właścicielami działki, do której prowadzi zjazd z budowanej przez inwestora drogi są skarżący. Nie sposób również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 Kpa. PINB zawiadomił skarżących o prawie do zapoznania się z zebranymi dowodami w sprawie. Wprawdzie organ odwoławczy tego nie uczynił, niemniej jednak aby naruszenie wskazanej regulacji miało prowadzić do uchylenia decyzji, powinno odznaczać się takim wpływem na wynik sprawy, który w istotny sposób rzutuje na sposób rozstrzygnięcia. Takiego wpływu Sąd nie dostrzega. Strona miała możliwość wypowiadania się w sprawie i z tego uprawnienia korzystała. W postępowaniu zażaleniowym nie przeprowadzono ponadto nowych dowodów, stąd analizowany zarzut nie mógł doprowadzić do oczekiwanego przez stronę skutku w postaci wyeliminowania skarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd stwierdza, że strona skarżąca nie wykazała skutecznie, iż doszło do naruszenia § 45 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – w taki sposób, że roboty budowlane należałoby uznać jako wykonywane w sposób istotnie odbiegający o ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Tylko bowiem wykonywanie robót budowlanych charakteryzujących się ww. istotnymi odstępstwami, mogłoby stanowić podstawę do reakcji organu nadzoru budowlanego i wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Wymienione przepisy kwestionowane przez stronę skarżąca określają dopuszczalną ilość schodów, którą należy stosować w sytuacji, gdy pochylenie podłużne chodnika lub samodzielnego ciągu pieszego przekracza 6% oraz maksymalną wysokość i szerokość stopnia. W tym zakresie zaakceptować trzeba argumentację organu, że szerokość pasa pomiędzy krawędzią chodnika a granicą pasa drogowego pozwalała na wykonanie schodów zejściowych w określonym wymiarze celem dowiązania się do istniejących schodów na działce skarżących. Podkreślenia ponadto wymaga, że schody wykonano zgodnie z uzgodnieniami poczynionymi między skarżącymi a inwestorem. Ugoda zawarta dnia [...].08.2016r. określiła zakres nieprawidłowości, które inwestor usunął doprowadzając inwestycję do jej zgodności z projektem budowlanym. W zakresie zarzutu naruszenia § 78 ust. 2 ww. rozporządzenia, który określa parametry zjazdów publicznych, organ drugiej instancji przeanalizował rysunek zjazdu bramowego do działki skarżących i nie stwierdził naruszenia kwestionowanego przepisu. Skarżący nie wskazali przy tym, które konkretnie parametry wykonanego zjazdu nie odpowiadają tym, które zostały w ww. przepisie wskazane jako pożądane wymagania techniczne. Zarzut ten należało zatem uznać jako bezpodstawny. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne, który to przepis nie miał w sprawie zastosowania. Nietrafiony okazał się również zarzut naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego, który nie mógł być stosowany w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. W zakresie § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ wypowiedział się, nie dostrzegając naruszenia tego przepisu. Subiektywne przekonania strony o groźbie zalania nieruchomości w związku z powstałą różnicą terenu nie może świadczyć o tym, że w wyniku robót nastąpiła zmiana naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Reasumując, postępowanie w rozpatrywanym przypadku zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Działania organów nadzoru budowlanego doprowadziły roboty budowlane wykonywane w pasie drogowym na podstawie pozwolenia na budowę Starosty B. zgodności z projektem budowlanym. Stawiane w skardze zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).