II SA/Bk 82/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. J. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o wstrzymaniu I. Ż. wykonywania wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją wiaty na działce nr 1320 w S. przy ul. C. [...] wykonywanych z naruszeniem warunków dokonanego zgłoszenia i orzekł o odmowie wstrzymania tych robót. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma T. J., która wniosła o wszczęcie postępowania mającego na celu przeprowadzenie kontroli zgodności wybudowanej wiaty ze zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w B. z dnia [...] maja 2008 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu 23 września 2008 r. oględzin, powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na działce nr 1320 w S. przy ul. C. [...], stanowiącej własność I. Ż. i H. K., wykonano wiatę o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 4,98 m x 5,00 m, wysokości 2,50 - 3,50 m, o dachu jednospadowym, pokrytym blachodachówką. Jest ona usytuowana w odległości 0,40 m od ogrodzenia działki nr geod. 1319 należącej do K. i Z. K. i 0,40 m od ogrodzenia działki nr geod. 1328 należącej do T. J. Posiada dwie pełne ściany obite szalówką: od strony działki T. J. oraz od strony własnej działki inwestora. Nie posiada fundamentów a jej konstrukcję zamocowano na metalowch kotwach. Inwestor wyjaśnił, że roboty rozpoczęto w połowie lipca 2008 r. i nie zostały jeszcze zakończone, bo do wykonania pozostały obróbki blacharskie. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, że inwestor wykonując dwie pełne ściany osłonowe zamiast ażurowych naruszył warunki określone w zgłoszeniu i w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z ar.t 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wstrzymał wykonywanie roboty budowlane. Zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła I. Ż. Organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie I – instancyjne i odmówił wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu podano, że budowa wiat nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi, o ile ich powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m 2 -art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor w dniu [...] maja 2008 r. dokonał zgłoszenia Staroście Powiatowemu w B. budowy przedmiotowej wiaty. Starosta nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, dlatego też zgłoszenie to jest prawnie skuteczne. Wiata została usytuowana na działce zgodnie ze szkicem sytuacyjnym w odległości 0,40 m od ogrodzenia działek sąsiednich. Organ podniósł, iż odległości nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż rozporządzenie to dotyczy sytuowania budynków, a wiata w rozumieniu art. 3 ustawy - Prawo budowlane budynkiem nie jest. Inwestor nie naruszył terminów rozpoczęcia robót, przystąpił po 30 - tym dniu od zgłoszenia i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu, o czym stanowi art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Natomiast okoliczność, iż ściany wiaty zgłoszone jako ażurowe, a wykonane jako pełne, nie jest istotnym naruszeniem zakresu robót objętych zgłoszeniem. Przepis art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 Prawa budowlanego rozróżnia "istotne" oraz "nieistotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, rozróżnienie to ma także zastosowanie przy instytucji zgłoszenia. Dlatego też zmianę rodzaju ściany w zgłoszonym obiekcie budowlanym, należy zaliczyć do nieistotnego odstąpienia od warunków zgłoszenia. Tym samym, powyższa zmiana w wybudowanej wiacie, nie może stanowić podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania administracyjnego. Przedmiotowy obiekt pomimo dwóch pełnych ścian nadal pozostaje wiatą w rozumieniu ogólnie przyjętej definicji wiaty. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do sądu administracyjnego wniosła T. J. i zarzuciła rażące naruszenie: - art. 36a ust. 1 i ust. 5 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonanie pełnych ścian zamiast ażurowych nie jest istotnym naruszeniem robót objętych zgłoszeniem z dnia [...] maja 2008 r., - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że jego przepisy dotyczące odległości od granicy działki sąsiedniej nie mają w sprawie zastosowania, - art. 3 pkt 1 lit. a prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszona przez inwestora wiata zrealizowana z litymi ścianami nadal jest wiatą a nie budynkiem. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia w całości i zasadzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 36 "a" prawa budowlanego) i naruszenie to miało – zdaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy. Inwestorka dokonała zgłoszenia Staroście Powiatowemu w B. budowy "wiaty konstrukcji drewnianej, pokrytej blachodachówką o pow. zabudowy 24,96 m 2" nie określając w zgłoszeniu zamierzonego sposobu użytkowania wiaty. Zgłoszoną wiatę inwestorka zrealizowała z naruszeniem warunków dokonanego zgłoszenia, polegającym na wykonaniu 2 pełnych ścian osłonowych, zamiast ażurowych, jak to było wskazane w szkicu będącym załącznikiem do zgłoszenia. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego I instancji postanowił wstrzymać inwestorowi wykonywanie wszelkich robót budowlanych. Natomiast organ odwoławczy uchylił to postanowienie w całości i orzekł o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego zmianę rodzaju ściany w zgłoszonym obiekcie budowlanym należy zaliczyć do nieistotnego odstąpienia od warunków zgłoszenia, w rozumieniu art. 36 "a" prawa budowlanego. Nadmienić należy, iż z kserokopii zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż wykonany obiekt pełni funkcję garażu na samochód osobowy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Problem polega na wyjaśnieniu pojęcia "wiaty" jako obiektu budowlanego. Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia wiaty. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego postanowienia stwierdza: "Przedmiotowy obiekt pomimo dwóch pełnych ścian nadal pozostaje wiatą w rozumieniu ogólnie przyjętej definicji wiaty", z tym że organ nie przytacza tej definicji, ani nie powołuje źródła określającego taką ogólnie przyjętą definicję. W "Słowniku języka polskiego" (PWN) wiata to "Lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym". Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999r. nr 112, poz. 1316) wydane na podstawie upoważnienia ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz.U. nr 88, poz. 439 ze zm.). Ustawa o statystyce publicznej służy wprawdzie innym celom niż przepisy prawa budowlanego i może w tej sytuacji mieć tylko posiłkowe znaczenie. Rozporządzenie powyższe określając pojęcia podstawowe stwierdza, że "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione". Sama inwestorka, w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podziela pogląd, że "wiatą jest szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". Inwestorka wyjaśnia, iż decyzja o wykonaniu dwóch pełnych ścian osłonowych, zamiast ażurowych, jak było to wskazane w szkicu będącym załącznikiem do zgłoszenia, zapadła w trakcie budowy wiaty, po konflikcie powstałym z właścicielką działki nr 1328. Powstaje problem jak daleko klasyczna wiata może być obudowana ścianami osłonowymi aby jeszcze mogła zachować charakter wiaty, czyli zadaszenia nad powierzchnią, wykorzystywaną na określony cel. Problem ten jest szczególnie trudny do precyzyjnego określenia, gdy przeznaczeniem wiaty jest zadaszenie nad miejscem postojowym dla samochodu osobowego. Może bowiem dochodzić do zatarcia różnicy pomiędzy wiatą, a niektórymi rodzajami garaży. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690) stwierdzają, że zabudowę jednorodzinną (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) tworzy jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi (§ 3 pkt rozporządzenia). Przepis § 102 rozporządzenia określa, że do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, służy garaż, będący garażem zamkniętym – z pełną obudową zewnętrzną i zamkniętymi otworami, bądź garażem otwartym – bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi. Przyjmując, że za wiatę uznaje się obiekt zadaszony obudowany ścianami osłonowymi trudno wskazać, czym odróżnia się taka wiata od garażu otwartego – bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi. Do budowy garażu potrzebne jest pozwolenia na budowę (dla wzniesienia wiaty wystarcza zgłoszenie), a jego usytuowanie na działce regulują przepisy w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. W praktyce, obiekty budowlane służące do przechowywania samochodów osobowych mogą mieć różny status prawny – garaż otwarty lub wiata - nie różniąc się wyglądem zewnętrznym. Przy braku precyzyjnego rozgraniczenia pomiędzy takimi obiektami budowlanymi, jak wiata oraz garaż otwarty, inwestorzy mogą korzystać jedynie ze zgłoszenia budowy wiaty i realizować obiekty pełniące funkcję garażu, co prowadzi do obejścia prawa, albowiem organy architektoniczno-budowlane oraz organ nadzoru budowlanego mają obowiązek stosowania i wyegzekwowania przepisów prawa budowlanego o budowie garaży. W rozpoznawanej sprawie inwestorka zgłaszając budowę wiaty, bez określenia jej przeznaczenia, wybudowała obiekt pełniący funkcję garażu dla samochodu osobowego. Takie zgłoszenie jest prawnie skuteczne, lecz przyjęcie zgłoszenia bez zastrzeżeń jest prawnie wadliwe. Przyjęcie zgłoszenia budowy wiaty bez określenia przeznaczenia wiaty powoduje, że inwestor może wiatę wykorzystać na dowolny cel, także taki, który może prowadzić do zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co przy zachowaniu właściwej procedury wymagałoby uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę takiego obiektu (art. 30 ust. 7 pkt 4 prawa budowlanego). Dlatego też w rozpoznawanej sprawie, kiedy to inwestorka nie określając przeznaczenia wiaty doprowadziła do wybudowania obiektu pełniącego funkcję garażu, zwiększając w ten sposób uciążliwość dla działki sąsiedniej, organ odwoławczy nie powinien bagatelizować sprawy stwierdzając, że "zmianę rodzaju ściany w zgłoszonym obiekcie budowlanym, należy zaliczyć do nieistotnego odstąpienia od warunków zgłoszenia". Organ powinien oceniać sprawę kompleksowo i rozważyć, czy wybudowanie "pod szyldem" wiaty obiektu budowlanego pełniącego funkcję garażu nie jest równoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 36 "a" ust. 5 pkt 6 prawa budowlanego. A taka zmiana oznacza istotne odstąpienie od zgłoszenia i winna stanowić podstawę do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł tego problemu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia organ odwoławczy powinien ujawnić swoją "ogólnie przyjętą definicję wiaty", wskazać na różnicę pomiędzy wiatą (zadaszeniem nad samochodem osobowym a garażem otwartym), oraz ocenić stan faktyczny sprawy w świetle przepisu art. 36 "a" ust. 5 pkt 6 prawa budowlanego. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.