II SA/Bk 821/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi G. B. i T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Działający w imieniu Prezydenta Miasta B. Zastępca Naczelnika Wydziału Geodezji decyzją z dnia [...].08.2004 r., nr [...] postanowił odmówić wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta B., obręb nr [...], w zakresie zmiany granic i powierzchni nieruchomości położonej w B. przy ulicy J. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...], stanowiącej własność Gminy B., będącej w wieczystym użytkowaniu małżonków G. i T. B. Jak wskazano w uzasadnieniu w oparciu o dokumentację geodezyjną i prawną zgromadzoną w aktach sprawy ustalono, że małżonkowie G. i T. B. są wpisani w operacie ewidencji gruntów miasta B., obręb nr [...], jednostka rejestrowa nr [...], jako wieczyści użytkownicy działki nr [...], o powierzchni 0,0495 ha, położonej w B. przy ulicy J. [...]. Ich prawa do spornej nieruchomości zostały ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. Wskazano, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków miasta B. nie dysponuje żadnymi dokumentami, które mogłyby służyć za podstawę wprowadzenia zmian. Przytoczono zasady prowadzenia ewidencji gruntów oraz dokumenty, na podstawie których mogą być dokonywane zmiany wpisów. Wyłożono, że zapisy w operacie ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno – deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie, lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 z późniejszymi zmianami), §§ 46 i 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji G. i T. małżonkowie B. dowodzili, że jakkolwiek w dniu 1.10.1956 r. otrzymali formalnie (umową) w wieczyste użytkowanie działkę o powierzchni 602 m 2, to faktycznie przez okres 50 – ciu lat użytkowali działkę o powierzchni 657 m 2. Obecnie ubiegają się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, zaś w wykazie nieruchomości do przekształcenia organ administracyjny przypisał im powierzchnię działki 495 m2. Dlatego domagają się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów przez organ, który wprowadził błędne dane. Wpis w księdze wieczystej oceniono jako nie mający znaczenia w sytuacji, gdy nie odpowiada on rzeczywistemu stanowi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – działając w imieniu Wojewody P. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawił chronologicznie zmiany formalno – prawne dotyczące obecnej działki nr [...] w B. Wskazał, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa położona w B. w rejonie ulic J. i M. obejmująca także sporną działkę o powierzchni 602 m2 była dzielona trzykrotnie, tj. w roku 1955, 1957 i 1964. Do chwili obecnej nie zachowała się kompletna dokumentacja formalno – prawna dotycząca tych podziałów. Z zachowanych dokumentów wynika, że pierwotny podział na działki budowlane nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został dokonany dnia [...].02.1955 r. przez Referat Geodezji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. W podziale tym wyodrębniona została między innymi działka nr [...] o powierzchni 602 m2. W dniu [...] października 1956 r. została zawarta umowa dotycząca ustanowienia prawa użytkowania tej działki (o powierzchni 602 m2) na rzecz T. B. Zgodnie z § 3 umowy – zobowiązał się on do zabudowania otrzymanej nieruchomości w ciągu 3 lat pod rygorem "automatycznego rozwiązania umowy". W dniu 20.02.1957 r. opracowano nowy projekt podziału nieruchomości, w którym poza przesunięciami granic działek nr [...] zmieniono układ działek nr [...]. Prezydium MRN – Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pismem z dnia 6.05.1957 r. anulował poprzedni wyrys działki nr [...] przydzielonej T. B. umową z dnia [...].10.1956 r. i przesłał wyrys działki nr [...] wg projektu z 20.02.1957 r. W/w projekt podziału został zatwierdzony decyzją Prezydium MRN w B. Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z czerwca 1957 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że poprzedni podział stwarzał szereg kłótni i nieporozumień między użytkownikami. Na działkę wg tego projektu i przesłanego wyrysu zainteresowani opracowali projekt zagospodarowania terenu i zgodnie z tym projektem zabudowali ją murowanym budynkiem mieszkalnym jednopiętrowym. Prace budowlane zostały dokonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].04.1959 r., nr [...] wydanego przez PMRN w B. Wydziału Architektury i Budownictwa. Zauważono, że budynek został usytuowany poza obszarem pierwotnej działki nr [...] przydzielonej umową z dnia [...].10.1956 r. (o powierzchni 602 m2). W dniu 7.12.1964 r. opracowano trzecią z kolei wersję projektu podziału tej nieruchomości przywracając w nim pierwotny przebieg granic działek nr [...] a dokonując kolejnej zmiany granic działek nr [...] polegającej na zmniejszeniu powierzchni działek nr [...] i utworzeniu w ich miejsce działek nr [...]. Nie zachowała się dokumentacja formalno – prawna dotycząca podziału z roku 1964. Zachowało się natomiast pismo PMRN Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych w B. z dnia 13.05.1964 r. nr [...] zlecające dokonanie podziału nieruchomości Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w B. W postępowaniu tym została wydzielona między innymi działka nr [...] o powierzchni 492 m2. PMRN w B. Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych wnioskiem z dnia 10.12.1964 r. wystąpił do Sądu Powiatowego w B. o odłączenie z KW [...] działki nr [...] o powierzchni 492 m2 i urządzenie oddzielnej KW oraz dokonanie w niej wpisu wieczystego użytkowania na rzecz T. B. Sąd Powiatowy w B. Wydział III Niesporny postanowieniem z dnia [...].12.1964 r. wyłączył z KW [...] działkę nr [...] o powierzchni 492 m2 i urządził dla niej nową księgę wieczystą KW [...] z wpisaniem jako właściciela Skarb Państwa, a jako wieczystego użytkownika T. B. Postanowienie to stało się prawomocne (oddalona rewizja). W latach 1976 – 1979 dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu [...] miasta B. W wyniku tych prac działka nr [...] o pow. 492 m2 otrzymała nr [...] i pow. 495 m2 natomiast działka nr [...] o pow. 519 m2 otrzymała nr [...] i powierzchnię 538 m2. W roku 1991 działka nr [...] decyzją Wojewody B. nr [...] została skomunalizowana na rzecz Gminy B. Odpowiednie zmiany naniesiono do wpisu w księdze wieczystej nr KW [...]. Małżonkowie B. wystąpili z powództwem o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym i roszczenie to zostało prawomocnie oddalone wyrokiem z dnia 1.02.2001 r. w sprawie IC [...]. Zdaniem organu II instancji w istniejącej sytuacji prawnej i faktycznej organ prowadzący ewidencję gruntów nie może samodzielnie ustanawiać zakresu uprawnień do spornej części nieruchomości – w szczególności mając na uwadze treść zapisu § 4 umowy z dnia [...].10.1956 r. o ustanowieniu prawa użytkowania działki, jak również okoliczność, że zainteresowani objęli w posiadanie i zagospodarowali inną działkę, niż wymieniona w umowie. Skoro sąd w postępowaniu o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, nie znalazł podstawy do wykazania w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz T. B. do działki o pow. 602 m2 wymienionej w umowie z dnia [...].10.1956 r., to prawomocne orzeczenia sądu w tym, zakresie są wiążące dla organu prowadzącego ewidencję gruntów. Wyłożono, że ewidencja gruntów z założenia ustawodawcy być powinna jedynie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego nieruchomości, o którym to stanie prawnym przesądzają orzeczenia sądowe, akty notarialnie, ostateczne decyzje administracyjne lub inne dokumenty posiadające moc dowodową dla ustalenia prawa własności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję G. i T. B. zarzucili: 1. naruszenie art. 10 kpa przez pozbawienie skarżących udziału w dokonanym w1964 r. podziale gruntów przez b. Prezydium MRN w B. i pozbawienie ich możliwości obrony nabytych praw; 2. błąd w rozumowaniu, iż skarżący zajęli inną, niż przyznana im umową z [...].10.1956 r. działka i zatwierdzono ten stan wobec zabudowania jej, podczas gdy według ustaleń w decyzji podział działek nastąpił w 1957 r. a budowa domu przez skarżących miała miejsce w 1959 r.; 3. naruszenie interesu skarżących (art. 7 kpa) "gdy całkowicie uzależnieni od organów państwowych pod względem wydania im wskazanej tylko przez ten organ działki, przypisuje się im możność decydowania o wyborze tej działki jakoby z pominięciem tych organów"; 4. błędne ustalenie w decyzji rzekomego przejęcia przez skarżących niewłaściwej działki; 5. bezzasadne oparcie się na orzeczeniach sądowych i wpisach w księdze wieczystej nie odzwierciedlających stanu faktycznego. Domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący dowodzili, iż zabudowali przydzieloną działkę zgodnie z wyrysem z 1957 r. i od 47 lat użytkują prawidłowo nieruchomość. Późniejszy podział (z 1964 r.) był bezzasadny, nie brali w nim udziału, a zmniejszył w dokumentach powierzchnię ich nieruchomości do 495 m2 i stanowił bezzasadnie podstawę do wpisu w księdze wieczystej i faktycznie do zmian w ewidencji gruntów. To urząd zmienił granice działek, a skarżący, jak podkreślili w skardze, ponoszą negatywne konsekwencje błędnych działań urzędu. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślił, że jakkolwiek dokonany w 1964 r. podział nie został zakończony wydaniem decyzji administracyjnej, to Sąd Powiatowy w B. odłączył z ogólnej księgi wieczystej (założonej dla pierwotnej nieruchomości przed podziałami) – działkę nr [...] i założył dla niej księgę wieczystą nr KW [...] dokonując wpisu powierzchni 492 m2 i prawa wieczystego użytkowania T. B. Powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej zostało oddalone, a kasacja od wyroku została odrzucona. Organ podzielił ustalenia, iż małżonkowie B. budynek użytkowali częściowo poza obszarem działki nr [...] o pow. 615 m2 w/g podziału z 1957 r., a także podkreślił, że faktycznie obecnie ogrodzona i użytkowana przez nich działka zajmuje powierzchnię 802 m2 i składa się z działki nr [...] o pow. 495 m2 oraz działki nr [...] o pow. 307 m2. Dlatego ustalenia organu odpowiadają prawdzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17.05.1989 r. (Dz. U. nr 100 z 2000 r., poz. 1086 ze zm.) do zadań starosty /Prezydenta Miasta/ wykonującego zadania z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego należy rejestrowanie stanów prawnych nieruchomości i utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych zostały określone w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 46 pkt 1 tego rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek określonych osób, organów i jednostek organizacyjnych. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2. opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3. dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4. ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Skarżący domagają się dokonania zmian w ewidencji gruntów odnoszących się do powierzchni oraz do granic ich nieruchomości – nie przedstawiając żadnych podstaw dokonania takich zmian, wyszczególnionych w cytowanych powyżej przepisach. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 29.05.2001 r. prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: "1 wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2. prawomocnych orzeczeń sądowych, 3. umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4. ostatecznych decyzji administracyjnych, 5. dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6. umów dzierżawy, o których mowa w §t. 1 pkt 2". Jak stanowi ust. 2 cyt. przepisu o wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych orzeka starosta w drodze decyzji. Przebieg granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 36 tegoż rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1. w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2. w celu podziału nieruchomości, 3. w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4. w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5. na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6. przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. G. i T. B. nie przedłożyli w całym postępowaniu (zawisłym od 1993 r. jak wyżej wskazano) żadnego z wymaganych dokumentów mogących stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, w stosunku do wpisów poczynionych na podstawie wpisu w księdze wieczystej dokonanego w oparciu o decyzję administracyjną o podziale i postanowienie Sądu. Z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego wynika przebieg i zakres granic i powierzchni nieruchomości skarżących poczynając od 1955 r. i aktualny stan prawny tej nieruchomości – zostały one przedstawione w sposób klarowny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Wynika z nich aktualny wpis w księdze wieczystej KW [...] dotyczący spornej działki i jego powierzchni dokonany na podstawie postanowienia sądu z dnia 16.12.1964 r. od którego rewizja małżonków B. została oddalona przez Sąd Wojewódzki w Białymstoku postanowieniem z dnia 10.03.1965 r. w sprawie II Cr [...]. Skarżący nie doprowadzili do zmiany stanu prawnego, nie przedstawiając w tym przedmiocie czy to prawomocnego orzeczenia sądowego, czy ostatecznej decyzji administracyjnej, czy aktu notarialnego. Ich żądanie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało oddalone wyrokiem z dnia 1.02.2001 r. w sprawie I C [...], od którego apelacja została oddalona wyrokiem z dnia 22.05.2001 r. w sprawie II Ca [...] (z wyraźnym wskazaniem różnicy między stanem faktycznym, a stanem prawnym), a kasacja odrzucona postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 28.08.2002 r. w sprawie IV CKN [...]. Dodać trzeba, że nie przyniosły rezultatu próby ugodowego rozwiązania rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym użytkowania, a stanem prawnym spornej działki nr [...] poprzez podział działki nr [...] i wydzielenie w formie odrębnej nieruchomości powierzchni użytkowanej faktycznie przez małżonków B., bowiem skarżący nie wyrazili zgody na odpłatną formę doprowadzenia do zmiany stanu prawnego (akta sprawy [...] i [...]). Faktycznie do uzyskania takiej zmiany (stanu prawnego) zmierza żądanie małżonków B. w sprawie niniejszej (wniosek z dnia 23.06.1993 r. ponowiony wnioskiem z dnia 4.05.2004 r. w kontekście wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 11.10.2000 r.). Już w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19.12.1995 r. w sprawie SA/Bk 5/95 skład orzekający, uchylając wcześniejszą decyzję w tej sprawie z przyczyn formalnych podkreślił, że "w ramach prowadzenia ewidencji i dokonywania w nich zmian nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące prawa własności, ani przedmiotu własności". Ugruntowana w tej kwestii pozostaje linia orzecznicza, właśnie wskazująca na niedopuszczalność kształtowania poprzez zmiany ewidencyjne stosunków własnościowych i skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni ją podziela (por. wyrok. NSA z dnia 7.04.1999 r. w spr. II SA 119/99, lex nr 46215, wyrok z dnia 20.11.1998 r. w spr. II SA/ 914/98, lex nr 41816). Trzeba podkreślić, że rejestr ewidencji gruntów stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a potwierdza stan prawny istniejący, odnoszący się do danej nieruchomości. Wpis zmian w ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. Nie można w drodze postępowania o zmiany danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę dokonanych wcześniej wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem skarżący nie mogli w tym postępowaniu doprowadzić do "unieważnienia" decyzji podziałowych, czy orzeczeń sądowych odnoszących się do spornej działki, a w rzeczy samej do tego zmierzali. Zarzut naruszenia ich uprawnień w postępowaniu podziałowym przeprowadzonym w 1964 r. nie może wywołać uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy zmian w ewidencji gruntów, bowiem dotyczy innego postępowania, nie mieszczącego się w granicach sprawy, będącej przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej. Nawet jeżeli decyzja o podziale, która zapadła w 1964 r. była decyzją wadliwą, to stała się ostateczną i stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej. Nie została wycofana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnych środków przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a orzeczenie sądu o wpisie w księdze wieczystej także stało się prawomocne i nie zostało do tej poty wzruszone. Dlatego zarzuty skierowane na wykazanie wadliwości wpisu w księdze wieczystej nie mogły stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Jak wyżej wyłożono – skarżący, aby uzyskać podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów ich nieruchomości – muszą przedłożyć wskazane powyżej tytuły do takich zmian. Natomiast nie mogli w postępowaniu, jakie zainicjowali w sprawie niniejszej, uzyskać faktycznego tytułu własności do działki o większej powierzchni i w innych granicach, nawet przy oczywistości użytkowania wskazywanej powierzchni gruntów. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.