II SA/Bk 821/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa G. D. D. K. i A. Oddział w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomością oddala skargę Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. w dniu 18 listopada 2013 r. wystąpiła do Starosty G. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr geod. [...] o pow. 0,0215 ha, nr geod. [...] o pow. 0,0133 ha oraz udziału wysokości [...] w działce nr geod. [...] o pow. 0,0106, położonych w obrębie miasta R., gm. R. Uzasadniając wniosek GDDKiA wyjaśniła, że w/w nieruchomości leżą poza pasem drogi krajowej nr [...], a tym samym stały się zbędne na cel określony w decyzji. Starosta G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] odmówił wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do wskazanych nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta G., rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na opisanych wyżej nieruchomościach. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że od chwili pozyskania w/w działek do chwili obecnej nie nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nich, albowiem droga krajowa została poszerzona i objęła wskazane działki, a w konsekwencji cel nabycia został zrealizowany. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad i w odwołaniu zarzuciła jej naruszenie art. 46 ust.1 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda P. nie podzielił argumentów odwołania i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności podkreślił, że położenie nieruchomości oddanej w trwały zarząd poza pasem drogowym nie może być jedyną przesłanką wygaszenia trwałego zarządu. Dalej wyjaśnił, że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Przy czym pojęcie pas drogowy jest pojęciem szerszym niż pojęcie droga. Wojewoda P. podkreślił jednocześnie, że przedmiotowe działki stanowią obecnie nieruchomości zagospodarowane w taki sposób, że łączą drogę krajową z drogą o innej kategorii (gminnej). Nieruchomości te tworzą funkcjonalną całość w formie zjazdu utwardzonego nawierzchnią asfaltową łączącego drogę krajową z drogą gminną i stanowią funkcjonalną całość. Trudno zatem mówić o zbędności nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, skoro nadal stanowią własność Skarbu Państwa i funkcjonalny zjazd z drogi krajowej. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe działki mogą być też traktowane jako część drogi krajowej, łączącej się bezpośrednio z drogą kategorii gminnej, oznaczonej na mapie ewidencyjnej gruntu jako ul. F. Z. Nieruchomości te nie są bowiem oddzielone od drogi krajowej drogami o charakterze lokalnym, nieruchomościami o przeznaczeniu nie związanym z prawidłowym funkcjonowaniem dróg oraz nie stanowią tzw. "resztówek". W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie ma również znaczenia, że przepisy obowiązujące w chwili nabycia wymagały od inwestora posiadania tytułu prawnego do gruntu w celu przeprowadzenia prac w pasie drogi krajowej w tym również skrzyżowań z drogą niższego rzędu. Bez znaczenia jest także, że zakończenie prac na tej drodze było okresem zakończenia administrowania na obszarach niestanowiących pas drogi krajowej. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2, art. 4 pkt. 1, 2, 3, 5, 6, 8, 24, art.7 art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię. W ocenie autora skargi samo zgłoszenie zbędności nieruchomości winno być uznane w świetle treści art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za wystarczającą przesłankę i uzasadnienie wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięcie trwałego zarządu. Uzyskanie zaś możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowi konieczny element prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, którego ważkość podkreślona została wydłużonym terminem na załatwienie sprawy, ale brak uzyskania możliwości zagospodarowania nieruchomości nie może stanowić przesłanki wydania decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego to zarządzający trwale nieruchomością ocenia, czy jest ona niezbędna do dalszego realizowania celów statutowych i na podstawie takiej oceny decyduje o jej ewentualnej zbędności. W ocenie strony skarżącej ustawodawca określił jednoznacznie, iż wystarczającym uzasadnieniem wniosku o wygaśnięcie trwałego zarządu jest zgłoszenie jej zbędności do dalszej realizacji celów statutowych. GDDKiA uznając, że przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia prawa zarządcy zostały spełnione, złożyła stosowny wniosek wskazując przedmiotowe działki stały zbędne po zrealizowaniu celu, na jaki miały być przeznaczone. Końcowo autor skargi podkreślił, że konieczność nabycia działek na własność Skarbu Państwa wynikała z ówczesnych przepisów prawa, bowiem inwestor winien był legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Przepisy prawne w tym względzie zmieniły się i obecnie przebudowa skrzyżowania z drogą niższego rzędu odbywa się w ten sposób, iż stosuje się tzw. czasowe zajęcie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż nieruchomości oznaczone jako działki o nr geod. [...] o pow. 0,0215 ha i nr geod. [...] o pow. 0,0133 ha. położone w R. gmina R. na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. zostały przekazane Skarbowi Państwa w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Przedmiotowe nabycie zostało dokonane w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 20.U. z 2003r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) w celu poszerzenia pasa drogi krajowej nr [...]. Niesporne jest również, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Skarb Państwa nabył w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad udziały w łącznej wysokości [...] do działki nr geod. [...] o pow. 0,0106 ha położonej w R. gmina R. Nabycie to zostało również dokonane w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w celu poszerzenia pasa drogi krajowej nr [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym z wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na w/w nieruchomościach wystąpiła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad argumentując, że stały się one zbędne, albowiem leżą poza pasem drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 46 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. W myśl art. 47 ust. 1 tej ustawy jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym, jak stanowi ust. 2 art. 47 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. O wydaniu zatem przez organ decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust. 1. Z uwagi jednak na brak definicji ustawowej, co do pojęcia zbędności, należy ją odnieść do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nad nieruchomością. Dla oceny zaś, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości konieczne jest ustalenie celu ustanowienia trwałego zarządu, a następnie oceny na ile cel ten - determinujący sposób wykorzystanie nieruchomości – już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd przestał być aktualny. Podkreślić przy tym należy, że samo zgłoszenie zbędności nieruchomości nie jest, wbrew temu co wywodzi autor skargi, wystarczającą przesłanką i uzasadnieniem wniosku o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. Jednostka wnioskująca o wygaszenie zobowiązana jest nie tylko wskazać na zbędność przekazanej w trwały zarząd nieruchomości ale i uzasadnić tę zbędność. W niniejszej sprawie, jak słusznie uznały organy orzekające, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazała, aby nieruchomości na których ustanowiony został trwały zarząd stały się zbędne. W ocenie Sądu podniesiona przez skarżącego okoliczność położenia poza pasem drogowym w/w nieruchomości nie uzasadnia ich zbędności z punktu widzenia celu, w jakim przekazane zostały one w trwały zarząd. Jak wynika, bowiem z opisanej wyżej umowy darowizny z dnia [...] września 2004 r. oraz umowy sprzedaży z dnia [...] października 2005 r., nieruchomości oznaczone jako działki o nr geod. [...] i nr geod. [...] oraz udziały w łącznej wysokości [...] do działki nr geod. [...] oddane zostały w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z przeznaczeniem na poszerzenie pasa drogi krajowej nr [...]. Jak wynika zaś z materiału zgromadzonego w sprawie przedmiotowe nieruchomości są obecnie zagospodarowane w taki sposób, że łączą drogę krajową z drogą o innej kategorii. Nieruchomości te tworzą funkcjonalną całość w formie zjazdu utwardzonego nawierzchnią asfaltową i terenów przyległych do tego zjazdu. Zgodnie z art. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.), zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiący bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zaś zauważyły orzekające w sprawie organy, zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 i art. 29 ust. 2 tej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Koszty budowy lub przebudowy skrzyżowania wraz z koniecznymi drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, ponosi zarządca drogi, który wystąpił z inicjatywą budowy lub przebudowy takiego skrzyżowania. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi Skoro, będące przedmiotem niniejszego postępowania działki zostały przekazane w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a obecnie stanowią rodzaj zjazdu łączącego drogę krajową z drogą o innej kategorii, to w takiej sytuacji trudno mówić o ich zbędności Nieruchomości te nadal są własnością Skarbu Państwa, w dalszym ciągu stanowią funkcjonalny zjazd z drogi krajowej i zostały nabyte w celu poszerzenia pasa drogi krajowej nr [...]. Ponadto, jak słusznie podkreślił organ II instancji, nieruchomości te zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem, albowiem stanowią poszerzenie pasa drogi krajowej, nie stanowią dróg wewnętrznych położonych w granicach miast na prawach powiatu, nie przeszły też z mocy obowiązujących przepisów w zarząd innych jednostek organizacyjnych. Nieruchomości te nie zostały też oddzielone od drogi krajowej drogami o charakterze lokalnym, ani nieruchomościami o przeznaczeniu nie związanym z prawidłowym funkcjonowaniem dróg oraz nie stanowią tzw. "resztówek". Zgodzić się zatem należy z organami administracji obu instancji, że od chwili nabycia tych działek nie nastąpiła zmiana przeznaczenia i korzystania z nich. Tym samym cel ustanowienia na nich trwałego zarządu trwałego nie przestał być aktualny. W przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia, jak podkreślił organ odwoławczy, że przepisy obowiązujące w chwili nabycia wymagały od inwestora posiadania tytułu prawnego do gruntu w celu przeprowadzenia prac w pasie drogi krajowej w tym również skrzyżowań z drogą niższego rzędu. Przedmiotowe działki przeszły na własność Skarbu Państwa i został na nich ustanowiony bezterminowo trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Ponadto cel ustanowienia trwałego zarządu został określony precyzyjnie, tj. na poszerzenie drogi krajowej nr [...], a nie na jej modernizację, jak wywodzi to strona skarżąca. Konkludując powyższe rozważania, zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami, że skarżący nie wykazał zbędności nieruchomości pozostających w jego trwałym zarządzie. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja o odmowie wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na tych nieruchomościach odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. O powyższym orzeczono na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 20120r. poz. 270 ze zm.).