II SA/Bk 824/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy T. K. z dnia [...] września 2010 roku, Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. D. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- II SA/Bk 824/10 UZASADNIENIE Przed Wójtem Gminy T. K. toczyło się z wniosku W. D. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie stawu. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznało odwołanie W. D. od decyzji Wójta Gminy T. K. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa w części odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego oraz utrzymało ją w mocy w zakresie ustalającym te warunki dla budowy stawu. SKO wskazało na nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji zakresu obszaru analizowanego. Zdaniem tego organu jego wyznaczenie w promieniu minimalnym tj. trzykrotności frontu działki, przy braku odniesienia się do zarzutów strony, iż obszar ten powinien mieć większą i dalej sięgającą powierzchnię, było nieuzasadnione i budziło wątpliwości co do prawidłowości wykonanej analizy, tym bardziej że teren ten jest położony w pobliżu terenów zurbanizowanych. Wskazano, że skoro ustawodawca nie ustalił w przepisie sztywnej normy powierzchni obszaru analizowanego, to organ powinien dokonywać interpretacji tego przepisu zgodnie z interesem wnioskodawcy, chyba że chroniony jest interes o większej wadze gatunkowej. Dlatego, zdaniem SKO, należało przyjąć, że odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego organ I instancji nie wykazał sprzeczności inwestycji z warunkami dobrego sąsiedztwa określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] Wójt Gminy T. K. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] w Z. gm. T. K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu decyzji wywiedziono, że z uwagi na brak map katastralnych i ewidencyjnych spornego terenu w skali 1:500 i 1:1000 analizę przeprowadzono na mapie w skali 1:5000. Wynika z niej otoczenie działki nr [...] terenami leśnymi, odległość od terenów zurbanizowanych – w oparciu o które można by przeprowadzić analizę - wynosząca 400 m i odległość między zabudowaniami na terenie zurbanizowanym nie większa niż 150 m. Ustalono również, że front działki nr [...] ma szerokość 30 m, zatem minimalna odległość dla promienia obszaru analizowanego to 90 m (trzykrotność frontu). Oceniono w takiej sytuacji bezzasadność wyznaczania promienia obszaru analizowanego w odległości większej niż 150 m tj. większej niż największa odległość pomiędzy zabudowaniami we wsi Z. Organ stwierdził, że w tak wyznaczonych granicach analizowanego obszaru nie występuje zabudowa, w oparciu o którą można by ustalić warunki dobrego sąsiedztwa wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również wskazano, że droga wewnętrzna o szerokości 4m, poprzez którą działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, nie spełnia minimalnych parametrów technicznych drogi dojazdowej do terenów zabudowanych oraz drogi pożarowej. Dlatego odmówiono ustalenia warunków zabudowy w zakresie wskazanym w decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. D. wnosząc o jej uchylenie. Główny zarzut odwołania dotyczył nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, zdaniem strony o zbyt krótkim promieniu - 150 m, podczas gdy powinien on wynosić co najmniej tyle, ile odległość do najbliższych zabudowań tj. 400 m. Odwołujący się wskazał, że działka nr [...] ma charakter rolny, dlatego niezasadne jest odnoszenie do niej wymogu szerokości dróg dojazdowych dla działek budowlanych. Zakwestionował ustalenie szerokości frontu jego działki na 30m, podczas gdy wynosi on prawie 50 m. Również nie zgodził się ze stwierdzeniem, że działka nr [...] znajduje się w kompleksie leśnym, bowiem sąsiednie działki: nr [...] jest przygotowana pod inwestycję, nr [...] nie jest leśna, a działka nr [...] posiada wydane warunki zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przede wszystkim organ wyłożył zasady stosowania art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej z 2003 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej tj. brak możliwości ustalenia warunków kontynuacji funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. SKO przyznało, że co prawda analiza przeprowadzona została na obszarze wyznaczonym w promieniu nieznacznie mniejszym niż szerokość frontu działki, jednakże pozostaje to bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Odległość do najbliższego terenu zurbanizowanego wynosi bowiem co najmniej 400 m, odległość między zabudowaniami na terenie zurbanizowanym wynosi nie więcej niż 150 m. Ze zdjęć satelitarnych wynika leśny i pozbawiony zabudowy charakter terenów sąsiednich w stosunku do działki inwestora. Nie było zatem możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego W. D. zarzucając naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, że wymogi ładu przestrzennego z art. 2 ust. 1 tej ustawy i wynikająca z jej art. 6 ust. 2 zasada swobodnego korzystania z prawa własności nie mają wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy oraz błędną interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, że w obszarze analizowanym powinna występować zabudowa jednorodzinna, podczas gdy wystarczające jest istnienie w tym obszarze sąsiedniej działki zabudowanej; - prawa procesowego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że obszar analizowany może zostać wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analiza może zostać przeprowadzona przez ten organ w sposób wybiórczy. Podobnie jak w odwołaniu skarżący wskazał na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Jego zdaniem przyjęcie przez organ minimalnych wielkości promienia obszaru tj. trzykrotności frontu jego działki, w tej konkretnej sprawie prowadzi do nadmiernego ograniczenia, bez wyczerpującego uzasadnienia, możliwości zabudowy działki. W ocenie skarżącego nie wskazano, dlaczego granicami obszaru analizowanego nie objęto działek nr [...] i nr [...], które są zabudowane i mają dostęp do drogi publicznej – łączącej się poprzez drogę wewnętrzną również z jego działką. To spowodowało przyjęcie w sposób niewyjaśniony prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności w sytuacji, gdy okoliczności sprawy tego nie wymagały. Skarżący wywodził również, że działka sąsiednia istotna dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego to niekoniecznie działka sąsiednia bezpośrednio, ale taka, której wzięcie pod uwagę w analizie pozwoli na ocenę obszaru tworzącego urbanistyczną całość, ustalaną dla każdego indywidualnego przypadku oddzielnie. Wskazał także, że prawo do zabudowy własnej działki jest publicznym prawem podmiotowym, którego realizacja byłaby niemożliwa w sytuacji ograniczenia obszaru analizowanego wyłącznie do najbliższego otoczenia działek niezabudowanych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia przez organy ponownej analizy kontynuacji funkcji i cech oraz wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu, tym razem z uwzględnieniem w obszarze analizowanym działek nr [...] i nr [...]. Do skargi dołączono dokumentację fotograficzną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że przeszkodą do wydania stronie decyzji o warunkach zabudowy był brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej z 2003 r. stanowiącej o konieczności kontynuacji funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Zdaniem SKO również wymienione w skardze działki nr [...] i nr [...] znajdują się w odległości około 150 m od granic geodezyjnych działki skarżącego, a więc poza terenem przyjętym do analizy. Podczas rozprawy w dniu 10 lutego 2011 r. skarżący wskazał, że na działce nr [...] istnieje zabudowa, natomiast dla działki nr [...] wydane zostały warunki zabudowy i nie są to warunki zabudowy zagrodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się jej główny zarzut dotyczący nieprawidłowości w ustaleniu granic obszaru analizowanego. Stanowi to uchybienie przepisom prawa procesowego zobowiązującym organy do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało zatem uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Z uwagi na zakres koniecznego do uzupełnienia postępowania dowodowego, do końcowego załatwienia sprawy niezbędne było również – przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. - wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. Jedną z koniecznych przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Według tego przepisu co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, jeśli kontynuacja wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej parametrów i funkcji występuje w tzw. obszarze analizowanym. Wyznacza się ten obszar na kopii mapy wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Choć przepisy ustawy i przepisy wykonawcze nie określają maksymalnej wielkości obszaru analizowanego (ustalając wyłącznie jego minimalne granice) i liczby działek nim obejmowanych, to jednak nie można tego braku rozumieć jako prawa do dowolnego wyznaczania granic obszaru. Niedopuszczalne jest bowiem zarówno jego rozszerzanie tylko po to, by objąć najbliższy obszar zabudowany (położony w znacznej odległości), jak też zawężanie tego obszaru wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem przyszłej inwestycji. W zależności od sytuacji faktycznej jaka istnieje w konkretnej sprawie możliwe, a czasem wręcz konieczne jest objęcie analizą również działek pośrednio sąsiednich (przez inne działki) (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 21.07.2009 r., IV SA/Wa 2102/08, Lex nr 553466 oraz z dnia 26.09.2008 r., IV SA/Wa 1002/08, Lex nr 517963). Z uwagi na to, że wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania, konieczne jest takie indywidualne podejście organów do sprawy ustalenia warunków zabudowy, które pozwoli na wyznaczenie granic obszaru analizowanego z punktu widzenia zachowania pewnego porządku urbanistycznego (harmonii urbanistycznej). Dlatego przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru i jego poparcia rozważną argumentacją. To wymaganie jest szczególnie istotne w sprawach, w których – tak jak w obecnie rozpoznawanym przypadku – strona konsekwentnie kwestionuje wielkość obszaru analizowanego przyjętego przez organ jako zaniżoną i ograniczającą prawo do zabudowy mające swe źródło w konstytucyjnie chronionym prawie własności. W przedmiotowej sprawie, na jej obecnym etapie zakończonym zaskarżoną decyzją, zdaniem sądu nie było możliwe przesądzenie o istnieniu lub braku podstaw do wydania pozytywnej lub negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie zbadano wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla ustalenia granic obszaru analizowanego. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej znalazło się wskazanie powodów przyjęcia promienia tego obszaru jako odległości 150 m (jako maksymalnej odległości zabudowań na obszarze zurbanizowanym) – większej niż trzykrotność frontu działki. Nie mogło jednak to ustalenie zostać uznane za wystarczające dla organu odwoławczego wobec treści odwołania, w którym skarżący podważał tezy o wyłącznie leśnym charakterze terenów sąsiednich i braku na nich zabudowy. Już wówczas niewystarczającym argumentem stała się dokumentacja ze zdjęć satelitarnych terenu. Jednocześnie skarżący wskazywał na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], przygotowywanie pod inwestycję działki nr [...] oraz inny niż leśny charakter działki nr [...]. Do tych okoliczności, istotnych dla ustalenia granic obszaru analizowanego, w ogóle nie odniósł się organ odwoławczy, co stanowi główną, dyskwalifikującą procesowo wadę jego orzeczenia. Treść odwołania nie pozwalała na oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym w pierwszej instancji i ustaleniu, że najbliższy obszar zurbanizowany znajduje się w odległości 400 m, a zatem poza terenem wykonanej analizy. Należało ustalić czy twierdzenia skarżącego znajdują odniesienie w rzeczywistości tj. czy faktycznie zostały ustalone warunki zabudowy dla działki nr [...], ewentualnie czy może takie warunki ustalono dla innych i jakich działek na tym terenie, czy też może realizowana (lub zrealizowana) jest już na nich zabudowa. Wymagało to uzupełnienia materiału dowodowego i dopiero w jego całokształcie możliwa była ocena prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym konieczności powtórzenia postępowania przed organem I instancji i sporządzenia ponownej analizy w szerszym zakresie (w szerszych granicach obszaru analizowanego). Tych czynności zaniechano, co stanowi o naruszeniu prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa w zw. z art. 136 i 107 § 3 Kpa oraz naruszeniu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez błędne, bo przedwczesne, zastosowanie tego przepisu jako podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowość tego rozumowania potwierdza treść skargi i dołączonej do niej dokumentacji fotograficznej, z której wynika występowanie zabudowy w niedalekiej odległości od działki nr [...] – jak wskazuje skarżący na działce nr [...] i ustalenie warunków zabudowy dla kilku domów jednorodzinnych na działce nr [...]. Zdaniem SKO z odpowiedzi na skargę, wymienione działki nie mogły być brane pod uwagę, gdyż znalazły się poza granicami obszaru analizowanego (w odległości około 150 m od granic działki nr [...]). Nie kwestionując prawdziwości ustalenia odległości do najbliższej zabudowy sąd zauważa jednak, że główny i skuteczny zarzut skargi był skierowany właśnie przeciwko wyznaczeniu zbyt małego promienia obszaru analizowanego, z pominięciem wymienionych działek nr [...] i nr [...]. W chwili obecnej nie można zatem wykluczyć, że wyznaczenie w sprawie obszaru analizowanego spowodowało pominięcie w tej analizie niektórych działek zabudowanych, a to miało wpływ na odmowę ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]. W Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze ma charakter merytoryczny tzn. polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odwoławczej sporządzonej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Nie polega ono zatem wyłącznie na ocenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem sądu postępowanie odwoławcze przeprowadzone w sprawie niniejszej powyższych wymogów nie spełnia. Obszerny fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawiera przytoczenie i wyjaśnienie treści art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pozostałym zakresie powielono ustalenia organu I instancji dotyczące odległości granic działki nr [...] od granic terenu zurbanizowanego, odległości zabudowań na tym terenie i analizy zdjęć satelitarnych. Brak jest natomiast wszechstronnego ustosunkowania się do okoliczności sprawy i pogłębionej oceny prawidłowości takiego a nie innego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Ponadto zwraca uwagę rozbieżność między ustaleniami decyzji pierwszo i drugoinstancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że "granice terenu analizowanego ustalono na kopii mapy ewidencyjnej, w odległości co prawda nieznacznie mniejszej niż minimalna – tj. 90 m od granic działki". W analizie stanowiącej załącznik do decyzji Wójta z dnia [...] września 2010 r. znajduje się natomiast następujące stwierdzenie: "granice analizowanego terenu ustalono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, w odległości większej niż trzykrotność frontu działki tj. w odległości 150 m od granicy nieruchomości, co znacznie przekracza trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy" (k. 122 akt administracyjnych). Natomiast odległość granicy obszaru analizowanego od granic działki nr [...] zaznaczona na mapie (3 cm) wskazuje, że wyznaczono ją jako trzykrotność frontu działki (1 cm), którego długość w rzeczywistości organ I instancji wskazał jako 30 m. Powyższe rozbieżności niewątpliwie wymagają wyjaśnienia. Przedstawione powyżej uwagi i zastrzeżenia do kontrolowanego postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, a z uwagi na zakres koniecznego do powtórzenia postępowania wyjaśniającego, z mocy art. 135 p.p.s.a. również decyzji pierwszoinstancyjnej, co jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uzupełnią materiał dowodowy w kontekście zarzutów skarżącego tj. uzyskają informacje na temat okoliczności zabudowy działek nr [...] i [...], wydanych dla tych działek decyzji, ustalą dokładną odległość tych działek od terenu skarżącego i od innej pobliskiej zabudowy, w tym terenów zurbanizowanych. Następnie przeanalizują uzyskane dane i uwzględniając wyprowadzone w ten sposób wnioski wyznaczą promień obszaru analizowanego uwzględniając teren działek nr [...] i [...] oraz ocenią sposób zagospodarowania tego obszaru z punktu widzenia art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, zwłaszcza ust. 1 tego przepisu. Ustalenia przedstawią organy na kopii mapy tak, aby nie było rozbieżności między tekstem analizy a jej graficznym obrazem. Wydaną w oparciu o te ustalenia decyzję uzasadnią wyczerpująco w sposób wymagany w art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.