II SA/Bk 824/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: M. J. (powoływana dalej jako: "Skarżąca") wnioskiem z dnia [...] października 2017r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ulicy [...] w Z., zlokalizowanej na działkach o numerach geodezyjnych: [...], położonych w Z., gmina S. Jako podstawę żądania Skarżąca podała okoliczność, że nie była uznana za stronę postępowania zakończonego w/w/ decyzją, pomimo, że była właścicielką nieruchomości będącej jego przedmiotem. Po rozparzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2018r. nr [...] orzekło: 1) nie stwierdzać nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) stwierdzić, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie w jakim wskazuje działkę o numerze geodezyjnym [...], jako przedmiot postępowania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż pomimo, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostateczna decyzja Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2005 r. narusza rażąco zarówno art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy postępowania, w tym art. 107 § 1 k.p.a., to mając na uwadze treść art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium zmuszone było do ograniczyć się do stwierdzenia, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymała dotychczasowe stanowisko podkreślając, że wobec ujawnionych wad decyzji Burmistrza S. Kolegium nie oceniło, czy objęta wnioskiem decyzja rażąco narusza prawo, bądź też, czy decyzja ta wydana została wydana bez podstawy prawnej. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że była pozbawiona udziału w postępowaniu, zaś objęta wnioskiem decyzja Burmistrza nie została je doręczona i z tego względu decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, gdyż nie weszła ona do obrotu prawnego, a ponadto z uwagi na ujawnione wady jest niewykonalna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2018r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że pomimo, iż wydana przez Burmistrza S. decyzja rażąco narusza szereg przepisów prawa, w tym zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planistycznej (art. 53 ust. 3 ustawy), jak i postępowania (art. 107 § 1 k.p.a.), to z uwagi na treść art. 53 ust. 7 ustawy planistycznej w związku z art. 158 § 2 k.p.a. Kolegium nie ma możliwości stwierdzenia nieważności tejże decyzji Burmistrza S., gdyż od momentu doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji upłynęło ponad 12 miesięcy (decyzja ta została wysłana do stron postępowania w dniu [...] lipca 2005 r.). Mając na uwadze przywołane wyżej regulacje Kolegium uznało, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2018 r. organ zastosował właściwe przepisy prawa. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Skarżąca zarzucając jej rażące naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1 k.p.a., co do jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie Skarżącej Kolegium powołując się na art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt k.p.a. nie udowodniło, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2005 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność z mocy prawa. Skarżąca zarzuciła dodatkowo Kolegium rażące naruszenie prawa wobec nieznajomości stanu prawnego własności działki [...], z której to działki bezprawnie wyodrębniono działkę [...] - w dacie wydania decyzji Burmistrza S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302). Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018r. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., które to naruszenie Sąd nie będąc związany zarzutami skargi wziął pod uwagę z urzędu. Jak już wyżej zasygnalizowano przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którą to decyzją Kolegium w następstwie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało decyzję własną z dnia [...] maja 2018r. nr [...] orzekającą: 1) nie stwierdzać nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) stwierdzić, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie w jakim wskazuje działkę o numerze geodezyjnym [...], jako przedmiot postępowania. Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż w składach Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrujących niniejszą sprawę orzekała ta sama osoba, tj. D. S. Powyższe wynika zarówno z treści wydanych w sprawie decyzji (zaskarżonej z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] maja 2018 r.), jak i złożonych na nich podpisów członków składu orzekającego. Tymczasem jak stanowi art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Celem takiego unormowania jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W przypadku, zatem gdy orzeczenie wydaje zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji ten sam organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której ten sam skład organu kontroluje prawidłowość wydanego przez siebie uprzednio orzeczenia. Obiektywizm narusza tutaj również okoliczność, gdy w obu instancjach orzekał ten sam członek Kolegium, natomiast dwóch członków Kolegium było różnych w obu postępowaniach. Podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego są zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakikolwiek wątpliwości, co do obiektywizmu i bezstronności członka samorządowego kolegium odwoławczego. Instytucja wyłączenia pracownika, będąca gwarantem demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP, uregulowana została w art. 24 k.p.a. Podkreślić również należy, że przepis art. 27 § 1a został dodany na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06) stwierdził, że: "Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zwrot "brać udział" z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia." Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 27 § 1a k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania i sąd administracyjny zobowiązany jest uwzględnić tę okoliczność przy wydawaniu wyroku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Reasumując należy stwierdzić, iż fakt orzekania w przedmiotowej sprawie, w obu instancjach postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. przez tego samego członka składu orzekającego, to jest D. S., podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., stanowi naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu ziszczenia się stwierdzonej wyżej podstawy wznowieniowej czyni bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów jako przedwczesnych.