II SA/Bk 825/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 757 złotych (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta B. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], położonych przy ul. L. w B., wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdami w pasie drogowym tej ulicy. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora – W. R.- Prezydent B. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla wymienionej na wstępie inwestycji. Organ określił przyszłemu inwestorowi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w kwestii wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organ l instancji stwierdził, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie kolidowało z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego do zabudowy terenu oraz gruntu do niego przyległego. Podkreślił również, że parametry wnioskowanej inwestycji zostały określone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W decyzji określono: linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi ulicy L., wskaźnik powierzchni nowej zabudowy – 40%, szerokość elewacji frontowej jednego segmentu – 11 m (+/- 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i głównej kalenicy – do 9 m, kąt nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°, geometria dachu – jednospadowy lub wielospadowy Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. S., zwracając uwagę na fakt, że wydane rozstrzygnięcie narusza przepisy rozporządzenia w kwestii: sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenia szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz obowiązującej linii zabudowy. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy poprzez naruszenie zasady ładu przestrzennego, wnosi o jej uchylenie. Odwołujący się wskazał, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja (składający się z trzech działek) powinien być traktowany jako jedna działka budowlana. Stąd więc, w jego ocenie, błędnie organ l instancji przyjął szerokość elewacji frontowej, tj. 11 metrów dla jednego segmentu, co dla całego zamierzenia wynosi 22 m. Skarżący uznał również za nieprawidłowe wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, w wysokości 9 m, gdyż taka wysokość nie występuje na terenie analizowanym. Skarżący wskazał również, że niespójne i wzajemnie wykluczające się jest też określenie tej samej wysokości 9 metrów zarówno dla kalenicy jak i gzymsu lub attyki. W ocenie Skarżącego niedopuszczalnym jest również dopuszczenie geometrii dachu jednospadowego, bowiem dachy takie występują jedynie w budynkach gospodarczych. Skarżący zwrócił również uwagę na naruszenie przepisu § 4 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie siedmiometrowej obowiązującej linii zabudowy. Jego zdaniem, linię taką organ winien wyznaczyć jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, tj. najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Stwierdził też, że skoro przyjęte w decyzji parametry planowanego obiektu "nie są reprezentatywne dla danego terenu", to sporządzona w sprawie analiza, będąca podstawą wydania skarżonej decyzji, jest dotknięta wadą skutkującą uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji, ustalając wymagania w niniejszej sprawie, przeanalizował też kwestię dotyczącą parametrów przyszłej inwestycji w kontekście przepisów § 4-8 rozporządzenia. W ocenie Kolegium kwestionowaną przez Skarżącego szerokość elewacji frontowej wyznaczono dla pojedynczego budynku, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, w wysokości 11 m (z tolerancją +/- 20%), na podstawie średniej wysokości szerokości elewacji frontowej z terenu analizowanego. Podobnie organ l instancji uzasadnił określenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podkreślił, że wysokość planowanego obiektu będzie nawiązywać wysokością do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy (na gruncie istnieje zabudowa l i II kondygnacyjna - do 12 metrów), zaś wielkość ta (jak wymagają tego przepisy rozporządzenia) jest wielkością średnią z terenu przyjętego do analizy. Nie budzi też zastrzeżeń Kolegium ustalenie parametrów dotyczących geometrii dachu, tj kąta nachylenia połaci dachowych - w wysokości 15-45 %, wysokości głównej kalenicy - na poziomie 9 m, czy kierunku głównej kalenicy - jako równoległy lub prostopadły. Ustalenia takie wynikają z istnienia takich wielkości na terenie przyjętym do analizy oraz - w stosunku do ukierunkowania głównych kalenic dachów - różnorodności tych parametrów w istniejącej na analizowanym gruncie zabudowie. Wyznaczenie tych parametrów w wysokościach podanych w decyzji, zdaniem organu odwoławczego, nie naruszy harmonii zabudowy i ładu przestrzennego na danym terenie, a planowana funkcja zabudowy będzie kontynuacją funkcji już istniejącej na przyjętym do analizy gruncie. Kolegium podzieliło też stanowisko organu l instancji, co do określenia w decyzji obowiązującej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, linię taką wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeśli linia ta przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W przypadku zaś niezgodności istniejącej linii zabudowy z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się zgodnie z tymi przepisami. Przepisy rozporządzenia, w § 4 ust. 4 dopuszczają też inne wyznaczenie tego parametru, jednakże jedynie w sytuacji, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania tych ustaleń, ponieważ linię tę, na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji, wyznaczono z uwagi na konieczność zachowania i stworzenia ładu przestrzennego na gruncie. Jest to, zdaniem Kolegium, uzasadnione zwłaszcza, że ustalono ją w tej samej odległości jak na działce o numerze [...], bezpośrednio sąsiadującej z podlegającą zabudowie nieruchomością. Poza tym część graficzna analizy wyraźnie wskazuje, że linia ta pokrywa się też z większością linii zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz podniósł zarzuty naruszenia: - § 3 ust.1 rozporządzenia poprzez ograniczenie się w przeprowadzonej analizie do poszukiwania uzasadnienia dla zaakceptowania parametrów zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego we wniosku, - § 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie wniosków z analizy przez znalezienie przykładu potwierdzającego parametry przyjęte w decyzji, z pominięciem dogłębnej analizy gwarantującej zachowanie ładu przestrzennego, - § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej dla jednego segmentu (na 11 metrów), co daje dla budynku bliźniaczego 22 m. W ocenie Skarżącego "nowa zabudowa" w pojęciu tego przepisu to z całą pewnością cały budynek (nieważne czy jest to budynek pojedynczy, bliźniak, czy szeregówka). Nie ma więc podstaw prawnych do wyznaczania szerokości dla jednego segmentu budynku bliźniaczego, - § 7 ust. 1 rozporządzenia, gdyż wbrew twierdzeniom decyzji określona wysokość górnej krawędzi gzymsu na 9 metrów nie tylko nie stanowi przedłużenia tych krawędzi w istniejącej zabudowie na działkach sąsiednich lecz praktycznie nie występuje w analizowanym terenie, - § 8 rozporządzenia poprzez błędne ustalenia dotyczące geometrii dachu oraz pominięcie faktu, że dach jednospadowy występuje w analizowanym terenie na parterowych budynkach gospodarczych, a nie na budynkach mieszkalnych. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr.80, poz. 717, ze zm) poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje funkcję kontrolną zaskarżonych aktów (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dn. 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269; art. 3 § 1 p.p.s.a.), a zatem nie ma możliwości czynić samodzielnie własnych ustaleń, a jedynie zbadać czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd może nastąpić w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej "p.p.s.a". Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia – art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy należy kierować się zasadą ładu przestrzennego polegającą na zachowaniu spójności architektonicznej i przestrzennej obiektu nowobudowanego w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Nie ulega wątpliwości, w sprawie niniejszej, że zamierzona inwestycja w postaci budowy budynku bliźniaczego będzie kontynuacją funkcji o charakterze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, która występuje na obszarze analizowanym. Natomiast nie przekonuje Sądu uzasadnienie decyzji w aspekcie spełnienia warunków, o jakich stanowią paragrafy: 6, 7 i 8 w/w rozporządzenia. Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej (§ 6), to organ ustalił 11 m (+/- 20%) dla pojedynczego budynku bliźniaczego, co dla całej zabudowy bliźniaczej będzie wynosiło 22 m (+/-20%). Z § 6 rozporządzenia wynika, iż dla nowej "zabudowy" wyznacza się szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji "istniejącej zabudowy". Organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutu odwołania kwestionującego błędne przyjęcie szerokości elewacji frontowej na 11 m, zamiast na 22 metry. Sąd podziela powyższy zarzut, uważając, że organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić użyte w § 6 pojęcia: "nowa zabudowa" i "istniejąca zabudowa", aby, w następstwie, dokonywać porównania szerokości elewacji frontowych istniejących w obszarze analizowanym. Inaczej ujmując, wyjaśnienia wymaga czy elewacja frontowa pojedynczego "budynku" jest tożsama z pojęciem elewacji frontowej "zabudowy". Wyznaczenie w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy na 9 m, a także dopuszczenie jednospadowego dachu i kąta jego nachylenia dla zamierzonej inwestycji budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości. Do tego zarzutu odwołania nie ustosunkował się organ II instancji. Skarżący natomiast twierdził, iż w obrębie analizowanego terenu nie występują w/w gabaryty budynków mieszkalnych (dachy jednospadowe dotyczą tylko budynków gospodarczych). Analiza terenu (jako załącznik do decyzji organu I instancji) nie daje Sądowi możliwości sprawdzenia prawdziwości twierdzeń Skarżącego, bowiem takie elementy jak wysokość budynków, kształt dachów i kąty ich nachylenia – nie wynikają z załączonej mapy sytuacyjnej. Dlatego też organ odwoławczy powinien wskazać, na który działkach (w obszarze analizowanym) znajdują się budynki stanowiące materiał porównawczy dla spornej inwestycji w zakresie w/w kwestionowanych gabarytów zabudowy. W celu stwierdzenia czy zostały naruszone przepisy § 7 i 8 rozporządzenia niezbędne będzie, zdaniem Sądu, ponowne przeanalizowanie i uzupełnienie materiału dowodowego w celu dokonania jego pełnej oceny. O ile organ II instancji uzna, że nie może tego uczynić we własnym zakresie, zastosuje wówczas przepis art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż organy naruszyły § 4 rozporządzenia, ustalając nieprawidłowo linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. L. Ustalając tę linię zabudowy odniesiono tę odległość do zabudowy na działce o nr. [...] najbliżej sąsiadującej z działkami inwestora, położonej przy tej samej ulicy L. Linia ta nie odbiega od odległości zabudowy usytuowanej na działkach dostępnych z tejże ulicy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, określony do 40%, również należy uznać za odpowiadający wskaźnikowi średniemu, występującemu w obszarze analizowanym (wskaźnik ten nie był zresztą przedmiotem zarzutu zaskarżonej decyzji). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.