II SA/Bk 825/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza G. z dnia [...]07.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania R. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego. U podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...]06.2013 r. R. E. K. wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem W. K., który orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...]07.2011 r. został uznany za niezdolnego do pracy na trwałe i niezdolnego od [...]06.2011 r. do samodzielnej egzystencji do [...]09.2013 roku. Ww. decyzją z dnia [...]07.2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania świadczenia. Organ podał, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mąż wymaga opieki od [...]06.2011 r., pomimo to wykonywała pracę zawodową w okresach od [...]03.2011 do [...]12.2011 oraz od [...]01.2012 do [...]03.2012. Aktualnie od dnia [...]03.2012 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, czym potwierdza gotowość do podjęcia pracy. Z decyzją nie zgodziła sio R. K. i złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Skarżąca podała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Mąż jest ciężko chory i wymaga opieki. Była zatrudniona, ale w opiece nad mężem pomagała córka. Aktualnie córka nie jest w stanie pomagać, bo pracuje zawodowo. Wniosła o zmianę decyzji MOPS-u i przyznanie zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 16a ust. l ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 139. póz. 992 ze zm.) "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. póz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opieką oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, 623,00 zł. Podstawową przesłanką niezbędną do przyznania świadczenia z cytowanego wyżej przepisu obok obowiązku alimentacji, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki, znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, oraz kryterium dochodowe. Specjalny zasiłek opiekuńczy może więc być przyznany osobom objętym dyspozycją art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z definicją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartą w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Zgodnie z tą definicją , ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - "oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej ". Osoba, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy to taka osoba, która wykonywała pracę zarobkową, o której mowa w art. 3 pkt 22, i z pracy tej zrezygnowała celem sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Pan W.K. posiada Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...]07.2011 r. nr akt [...] o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji do [...]09.2013 r. z datą powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: [...]06.2011 roku. Spełniona jest więc przesłanka dotycząca osoby wymagającej opieki ( art. 3 pkt 21 lit. b ww. ustawy). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna od [...]03.2013 r. bez prawa do zasiłku. Wcześniej, w okresie od [...]03.2011 do [...]12.2011 r. była zatrudniona w [...] w G. Jak wynika z zestawienia powyższych dat, w dacie ustalenia niezdolności męża do samodzielnej egzystencji, tj. [...]06.2011 r. skarżąca nie przerwała pracy. Stosunek pracy ustał dopiero po kilku miesiącach w wyniku rozwiązania z upływem czasu , na który była zawarta umowa. Zatem nie można uznać, że skarżąca zrezygnowała wówczas z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem. Ponadto pomimo sprawowania opieki ponownie była zatrudniona w [...] od [...]12.2011 r. na czas określony (do [...]08.2012), i wypowiedziała umowę z dniu [...]03.2012 r., pobierając następnie od [...]03.2012 do [...]03.2013 zasiłek dla bezrobotnych (120%), i od tej daty pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z ustalaniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma mowy o osobach bezrobotnych, dlatego bez znaczenia dla sprawy jest definicja prawna tego pojęcia i status osoby bezrobotnej. Niemniej okoliczność pozostawania osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, dodatkowo przemawia za stwierdzeniem, że skarżąca nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem, ale że go nadal poszukuje pomimo sprawowania opieki. Zatem również w ocenie Kolegium skarżąca nic zrezygnowała z zatrudnienia, bo go nie posiadała także obecnie, w dacie składania wniosku, i nie utraciła z tego tytułu zarobków. Natomiast rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości (tak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12). Dochód w przeliczeniu na członka rodziny nie przekracza kwoty 623,00 zł uprawniającej do przyznania świadczenia. Pomimo to świadczenie nie może być przyznane, bo nie jest spełniona ustawowa przesłanka rezygnacji z zatrudnienia z art. 16a ust. 1 ww. ustawy, niezbędna do ubiegania się o powyższe świadczenie, odnosząca się do wnioskodawczyni jako osoby sprawującej opiekę. W świetle powyższego według Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił, że zainteresowana nie spełnia jednej z przesłanek warunkujących prawo do przyznania świadczenia, a tym samym brak jest podstawy do jego przyznania. Odnosząc się do odwołania Kolegium podkreśliło, iż specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany za samą opiekę nad osobą bliską, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczną rezygnację z posiadanego zatrudnienia i związaną z tym rzeczywistą utratę dochodu z powodu konieczności sprawowania opieki, przy spełnieniu wskazanych wyżej przesłanek ustawowych. Jak już wyjaśniono taka sytuacja nie występuje w tym przypadku. Sprawowanie opieki nie wiąże się automatycznie z prawem do świadczenia, a decyzja w sprawie przyznania świadczenia nie zależy od uznania organu. W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad chorym mężem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej u.ś.r.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od 1 stycznia 2013r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez stronę skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 roku poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy przyjął, że skarżąca w dacie ustalenia niespełnosprawności męża nie przerwała pracy. Stosunek pracy ustał dopiero po kilku miesiącach, z upływem czasu na który umowa została zawarta. Ponadto pomimo sprawowania opieki ponownie była zatrudniona w [...] i po wypowiedzeniu umowy pobierała zasiłek dla bezrobotnych do [...]03.2013 r. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym mężem. Organy wskazały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 p.p.s.a. uważając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i winny uczynić to prawidłowo przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.