II SA/Bk 826/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje adwokatowi A. K. – G. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 329,20 zł (trzysta dwadzieścia dziewięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących E. S. i J. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Decyzją z [...] października 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznało odwołanie E. i J. S. od decyzji Wójta Gminy N. z [...] lipca 2010 r. nr [...], którą nałożono na inwestora D. W. obowiązek wykonania szczegółowo wymienionych w decyzji urządzeń, w celu usunięcia skutków naruszenia stosunków wodnych na gruncie. SKO decyzję pierwszoinstancyjną zasadniczo utrzymało w mocy, a uchyliło jedynie w części z uwagi na błędne określenie numeru działki inwestora i w tym zakresie orzekło merytorycznie. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wójt Gminy N., na skutek zawiadomienia E. i J. małżonków S., wszczął postępowanie w sprawie zmiany ukształtowania terenu oraz odpływu wód z działek nr [...] i [...] w miejscowości N. przy ulicy B. Wnioskodawcy wskazali, że wskutek realizacji budynku gospodarczego na wymienionych działkach należących do D. W. – podniesiono poziom tych działek i podkopano grunt wzdłuż granicy należącej do nich działki nr [...] – co powoduje podtopienia i zanieczyszczenia ich nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym dwóch rozpraw (jednej z udziałem biegłego z zakresu hydrologii) decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy N. nałożył na D. W. w pkt 1 swego rozstrzygnięcia obowiązek wykonania następujących prac i urządzeń zapobiegających naruszeniu stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...] w N.: a) dokończenie utwardzenia placu działki nr [...] z krawężnikiem brzegowym, z ukształtowanym spadkiem w kierunku kratek (minimum dwóch sztuk) połączonych przez separator z już istniejącą siecią kanalizacyjną na terenie utwardzonym działki nr [...], b) wybudowanie na działce nr [...] (błędnie wskazano numer działki wnioskodawców, a nie inwestora tj. [...]), wzdłuż granicy z działką nr ...], szczelnego murku o wysokości około 25 cm z tolerancją 5 cm ponad teren oraz szczelnego, otwartego rowku przechwytującego spływającą po skarpie wodę, c) zakończenie rowku przebiegającego wraz z naturalnym spadkiem terenu szczelnym zbiornikiem o minimalnej pojemności 2 m3 - usytuowanym zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2 do opinii biegłego, d) uformowanie skarpy na działce nr [...] zgodnie z nachyleniem 1:1 i umocnienie jej poprzez obsianie trawą, e) systematycznie opróżnianie zbiornika wymienionego w punkcie "c" oraz niedopuszczanie do jego przepełnienia. Wskazano, że powyższe prace należy wykonać zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy opinią biegłego z zakresu hydrologii. W punkcie 2. decyzji nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił, że w trakcie wykonywania prac budowlanych na działkach nr [...] (na której wzniesiono budynek gospodarczy) i nr [...] inwestor podniósł poziom gruntu o około od 1 do 2 m w stosunku do poziomu działki nr [...]. Teren wokół budynku został z trzech stron utwardzony kostką brukową ograniczoną krawężnikiem chodnikowym, a na utwardzeniu zamontowano kratki ściekowe z wyprowadzeniem na część nieutwardzoną. Na działce nr [...] od strony działki sąsiedniej nr [...] w pasie o zmiennej szerokości około 1 – 2,5 m znajduje się nieuformowana, częściowo porośnięta trawą i zakrzaczona skarpa o zmiennej wysokości (od 0,3 do 2 m) ze spadkiem w kierunku działki nr [...]. W narożu wskazanych działek nr [...] i nr [...] od strony wschodniej stwierdzono lokalne zastoisko wody opadowej. Działka nr [...] jest podwyższona około 0,5 – 2 m poprzez nawiezienie gruntu piaszczysto – gliniastego, równomiernie rozplantowana ze spadkiem w kierunku nieutwardzonej działki nr [...] (droga gminna, w której jest możliwość wykonania przepustu) oraz skarpą w kierunku bezodpływowego rowu, który z kolei biegnie na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...]. Drugi, nowopowstały, przydrożny rów biegnie wzdłuż działki nr [...] i [...]. Z opinii biegłego z zakresu hydrologii, która to opinia została sporządzona, zdaniem organu, w sposób profesjonalny i wyczerpujący oraz nie została zakwestionowana przez strony, wynika że konsekwencją podniesienia terenu przez inwestorów było naruszenie stosunków wodnych oraz stworzenie realnego i bezpośredniego zagrożenia odpływu wód opadowych na działkę nr [...] należącą do małżonków S. W oparciu o wnioski z opinii organ ocenił również, że nieuzasadnione jest przywrócenie stanu pierwotnego z uwagi na możliwość wykonania urządzeń zapobiegających naruszeniu stosunków wodnych w sposób wykluczający rozbiórkę nowego budynku, a więc mniej dolegliwy dla inwestora. Za przyjętym w opinii rozwiązaniem przemawia również, zdaniem organu, treść projektu zagospodarowania działek nr [...] i projekt konstrukcyjno – wykonawczego murków oporowych dla tych działek, sporządzonych przez uprawnionych projektantów, a przedłożonych przez inwestora. Wnioski końcowe zawarte w obydwu tych dokumentach są zbieżne. Wójt zwrócił uwagę, że na zaproponowane rozwiązania wyraził zgodę inwestor a właściciele działki nr [...] nie zgłosili zastrzeżeń. Dlatego uznał za uzasadnione zastosowanie art. 29 ustawy Prawo wodne i nakazanie wykonania urządzeń wskazanych w rozstrzygnięciu, jak również – z uwagi na konieczność zapobieżenia negatywnym skutkom naruszenia stosunków wodnych – nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli małżonkowie E. i J. S. wskazując, że rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem prawa. Wyjaśnili, że inwestor D. W. wykonała w drugiej połowie czerwca 2010 r. nieszczelny murek z elementów krawężnika usytuowanego wzdłuż ich ogrodzenia i biegnące wzdłuż krawężnika płytkie wgłębienie zakończone kręgiem betonowym z przeznaczeniem na spływającą wodę, zlokalizowane w narożniku działek nr [...] i [...]. Wskazali, że obecnie na tych działkach znajduje się skarpa: na działce nr [...] w odległości niewiele większej niż poprzednio, w pasie o szerokości od około 1 do 2,5 m w narożu działek, w którym usytuowano betonowy krąg. Osiąga ona wysokość ponad 2 m, biegnie przez działkę nr [...], wzdłuż ich granicy, a spływająca z niej woda tworzy na ich terenie rozlewisko. Wskazali, że w tym miejscu granicę działki wyznaczają słupki geodezyjne a nie ogrodzenie. Wykonane urządzenia nie sprawdziły się, woda podczas opadów przelewa się przez murek, zsuwa części skarpy i elementy krawężnika, zapełniła zbiornik, a od strony działki nr [...] przelewa się przez ogrodzenie. Zakwestionowali zgodność z prawem wykonania wysokich nasypów w niewielkiej odległości od granicy działek. Wskazali, że ich zdaniem inwestor nie zachował przepisów dotyczących ochrony środowiska, które obowiązują na tym terenie stanowiącym Obszar Chronionego Krajobrazu "D. N.". Decyzją z [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło pkt 1 lit. "b" zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło merytorycznie zobowiązując D. W. do wykonania na działce nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], szczelnego murku o wysokości około 25 cm z tolerancją 5 cm ponad teren oraz szczelnego, otwartego rowka, przechwytującego spływającą po skarpie wodę. W pozostałej części utrzymało kwestionowaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyłożył zasady stosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wskazał, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco ustalony, także podczas rozpraw administracyjnych, w tym jednej z udziałem biegłego. Potwierdził on fakt naruszenia stosunków wodnych na gruncie i wywołane tym szkody na działkach odwołujących się, dla których zapobieżeniu w przyszłości wystarczy wykonanie odpowiednich urządzeń bez konieczności nakazywania rozbiórki budynku gospodarczego. Organ za nieuprawnione potraktował zarzuty stron dotyczące bezskuteczności wykonanych przez inwestora w połowie lipca 2010 r. urządzeń, bowiem nie stanowiły one wyniku przedmiotowego postępowania, jeszcze niezakończonego, ale samodzielne działanie inwestora podjęte bez kontroli organu. Podkreślono natomiast, że inwestor ma obowiązek, pod groźbą egzekucji administracyjnej, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w sposób opisany w decyzji i tylko po dokonaniu tych prac możliwa będzie ocena skuteczności przyjętych rozwiązań. Ponadto elementem współtworzącym system odprowadzania wody ma być wykonany przepust w ulicy P., która to inwestycja leży w gestii gminy. Wskazano również, że przedmiotem postępowania nie mogło być wykonanie nasypów, bowiem są one przewidziane w pozwoleniu na budowę, zatem ich kontrolą może się zająć wyłącznie inspektor nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego E. i J. małżonkowie S. Zakwestionowali stwierdzenie, że sporne nasypy zostały przewidziane w projekcie budowlanym oraz wskazali, iż ich zdaniem w trakcie budowy doszło do naruszenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zapewnienia wystarczających rozwiązań chroniących środowisko, które są wymagane z uwagi na położenie działek na Obszarze Chronionego Krajobrazu "D. N.". Wyjaśnili, że stan wykonanych przez inwestora w lipcu 2010 r. urządzeń, ocenionych przez SKO jako niestanowiące wyniku niniejszego postępowania, nie uległ zmianie. Nadal nie spełniają one swej roli, co powoduje stałe zalewanie działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem nałożony na sąsiadkę skarżących obowiązek wykonania urządzeń mających zapobiegać szkodliwym wpływom jej działań inwestycyjnych na stosunki wodne na nieruchomości skarżących, okazał się, jak słusznie zauważają skarżący, niewystarczający. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że D. W. naruszyła stosunki wodne na położonej w N. nieruchomości skarżących oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Ustalenie faktu szkodliwego wpływu dla sąsiedniego gruntu działań inwestycyjnych D. W. prowadzonych na własnej nieruchomości nie było przedmiotem sporu. Zostało potwierdzone dowodami zebranymi w sprawie i nie było kwestionowane przez inwestorkę ani co do zakresu działań ingerujących w stosunki wodne ani co do szkodliwego ich wpływu na grunt sąsiedni. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej został opisany zakres działań inwestorki mających szkodliwy wpływ na stan wód na działce sąsiedniej. Przytoczenie tego opisu przez sąd jest konieczne dla wykazania jednej z możliwych przyczyn braku skuteczności nałożonych na sprawcę naruszenia stosunków wodnych obowiązków mających zlikwidować skutki działań inwestycyjnych. Organ I instancji stwierdził, że podczas prowadzonych robót budowlanych związanych z budową budynku został podniesiony poziom gruntu na należących do D. W. działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] o około od 1 do 2 metrów w stosunku do sąsiedniej nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]. Wznoszony budynek znajduje się na działce [...], teren z trzech stron budynku jest utwardzony kostką betonową ograniczoną krawężnikiem chodnikowym. Na utwardzeniu znajdują się kratki ściekowe z widocznym wyprowadzeniem przyłączy na części nieutwardzonej przewidziane do dalszego montażu. Na działce [...] od strony działki sąsiedniej [...] w pasie o zmiennej szerokości około 1 – 2,5 metra, znajduje się nieuformowana skarpa o zmiennej wysokości około 0,3 do 2 metrów ze spadkiem w kierunku działki [...], częściowo porośnięta trawą i częściowo zakrzaczona. W narożu działek [...] od strony wschodniej znajduje się lokalne zastoisko wody opadowej. Działka [...] jest podwyższona około 0,5 – 2 m poprzez nawiezienie gruntu piaszczysto-gliniastego, równomiernie rozplanowana ze spadkiem w kierunku nieutwardzonej działki numer [...] (droga gminna) oraz skarpą w kierunku rowu. Rów znajduje się na działce [...] wzdłuż działki [...]. Rów jest bezodpływowy z uwagi na przebiegającą drogę na działce numer [...]. Jednakże z uwagi na fakt, że właścicielem drogi jest Gmina N., możliwe będzie wykonanie pod drogą przepustu. Wzdłuż działki [...] od strony działki [...] znajduje się świeżo wykopany nieukształtowany rów przydrożny. Konsekwencją podniesienia poziomu terenu jest spowodowanie naruszenia stosunków wodnych poprzez stworzenie realnego i bezpośredniego zagrożenia odpływu wód opadowych z działek [...] i [...], których właścicielką jest D. W., na posesję E. i J. S. Z przytoczonych wyżej ustaleń organu niekwestionowanych ani przez sprawczynię naruszenia stosunków wodnych ani przez poszkodowanych, wynika jasno, że szkodliwy wpływ na stan wody na gruncie skarżących miały działania inwestycyjne na obszarze dwóch działek o numerach [...] i [...]. Tymczasem decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez SKO, nakłada obowiązki wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wyłącznie na działce o numerze geodezyjnym [...], pomijając całkowicie działania "naprawcze" na działce [...]. Już z tych wyłącznie przyczyn zaskarżonej decyzji nie można zaakceptować. Rozstrzygnięcie co do sposobu "naprawienia" szkodliwej zmiany stosunków wodnych na nieruchomości skarżących, nie pokrywa się bowiem z ustalonym i uznawanym za bezsporny, zakresem działań inwestycyjnych, stanowiących przyczynę zmiany stanu wód na gruncie. Zauważyć przy tym należy, że inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie wniosek E. i J. małżonków S., dotyczył szkodliwych dla gruntów sąsiednich działań na dwóch działkach D. W.: [...] i [...]. Również w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania znajduje się informacja, iż postępowanie dotyczy zmiany ukształtowania terenu oraz odpływu wód z dwóch działek (omyłkowo podanych jako [...] i [...] zamiast [...] i [...]). Także już po wszczęciu postępowania, bo w czasie rozprawy połączonej z oględzinami przeprowadzonej w dniu 29.12.2009r. mąż D. W., deklarował wykonanie działań "naprawczych" także na działce [...] poprzez wyrównanie terenu z naturalnym spadkiem do rzeki i zabezpieczeniem skarpy od strony działki sąsiadów krawężnikiem o wysokości 30 centymetrów. W tej sytuacji nasuwa zastrzeżenie wykluczenie z obszaru rozważań działań naprawczych na działce numer [...] na dalszym etapie postępowania i zlecenie biegłemu z zakresu hydrologii sporządzenia opinii dotyczącej skutków działań inwestycyjnych prowadzonych wyłącznie na działce [...] (vide: zakres postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego – k. 24 akt administracyjnych). Już po sporządzeniu opinii, organ I instancji nie wychwycił negatywnych następstw okrojenia zakresu opinii, mimo iż na dołączonym do opinii szkicu numer 2, biegły wskazywał na potrzebę udrożnienia rowu na działce numer [...] jako jeden ze sposobów naprawy zakłóconych stosunków wodnych poprzez wykonanie prac na działkach nieobjętych zakresem opinii, których szczegółowy opis pominął z uwagi na nieobjęcie przedmiotem zlecenia (vide: treść końcowego stwierdzenia opinii – k. 38 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie ma przy tym wyjaśnienia powodów, dla których okrojono zakres opinii biegłego, a nawiązanie w opisie faktów uznanych za działania szkodliwe dla stosunków wodnych, także działań inwestycyjnych na działce [...], sugeruje, iż organ nie miał świadomości nieadekwatności treści opinii do zakresu wszczętego postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisanych wyżej rozbieżności także nie wychwyciło, mimo, iż w swoim odwołaniu małżonkowie S. wyraźnie wskazywali na szkodliwe działania inwestycyjne na działce [...] i działce [...] podkreślając, iż wykonana skarpa o wysokości ponad 2 metry rozciąga się też na działce [...], graniczącej z ich nieruchomością od strony wschodniej i jest uformowana na granicy z ich nieruchomością, przez co woda spływająca po skarpie tworzy w tym miejscu rozlewiska na ich działce. Takie działanie organów obu instancji czyni ocenę dowodów powierzchowną a wyjaśnienie faktów mających znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy, nierzetelnym, co stanowi naruszenie art. 7, 77 par. 1 i 80 kpa. Skład orzekający sądu nie zgadza się też ze stwierdzeniem organu odwoławczego, jakoby skarżący przedwcześnie podnieśli zarzut nieskuteczności nałożonych obowiązków. Umknęło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja pierwszoinstancyjna została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności a w odwołaniu złożonym w sierpniu 2010r. małżonkowie S. wskazywali, że urządzenie nakazane decyzją zostały już wykonane przez sąsiadkę. Odwołujący się szczegółowo opisali, jak po wykonaniu urządzeń, wygląda ich posesja na styku granicy z działkami [...] i [...] i od strony działki [...], podkreślając brak skuteczności rozwiązań uznanych przez organ I instancji za miarodajne dla zapobiegnięcia szkodom wodnym. Na rozprawie sądowej twierdzenie o niewystarczalności urządzeń wykonanych w następstwie decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało poparte fotografiami wykonanymi – wedle oświadczenia skarżącego – na przełomie września i października 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwczesność zastrzeżeń skarżących co do "niesprawdzenia się" urządzeń wykonanych przez sąsiadkę upatrzyło w ich zrealizowaniu zanim zapadła decyzja wójta tzn. w wykonaniu urządzeń nie w następstwie wydanej decyzji. Organ odwoławczy nie skonfrontował jednak twierdzenia skarżących co do wykonania urządzeń z wyjaśnieniami inwestorki, czy i w jakim zakresie wykonała nałożone obowiązki, ani nie przeprowadził uzupełniających oględzin. Tym samym nie rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawy ponownie i to mimo sygnału, iż mogły ulec zmianie okoliczności faktyczne, rzutujące na treść decyzji. W konsekwencji doszło do naruszenia przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota tkwi w dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, najpierw przez organ I instancji a później przez organ II instancji. Opisane wyżej uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji celem rozpoznania sprawy od nowa przy uwzględnieniu pełnego zakresu działań inwestycyjnych sąsiadki skarżących mających szkodliwy wpływ na stosunki wodne na nieruchomości skarżących i przy ocenie koniecznych czynności naprawczych poprzez pryzmat funkcjonowania w praktyce urządzeń będących wykonaniem dotychczas nałożonych obowiązków. Stosując art. 29 ust. 3 prawa wodnego należy pamiętać, że w przypadku przesądzenia, że dokonane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, organ powinien dokonać wyboru sposobu usunięcia szkodliwego oddziaływania, który byłby najskuteczniejszy w okolicznościach sprawy i który najpełniej realizowałby cel przepisu, jakim jest ochrona gruntów dotkniętych szkodami przed negatywnym oddziaływaniem zmian stanu wody na nieruchomościach sąsiednich. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o przyznaniu na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących przed sądem wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 210 par. 1 w związku z art. 250 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-