II SA/Bk 826/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z [...]07.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], którą odmówiono B. W. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem H. W. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. B. W. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Wójt Gminy w S. w dniu [...] lipca 2013 r. odmówił B. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem H. W. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 16a ust. 2 w/w ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium ustawowego. Odniósł się również do art. 3 ust. 22 tej ustawy wskazujący co należy rozumieć przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w/w ustawą. Organ uznał, że wnioskodawczyni spełniła kryterium dochodowe, ale nie spełniła przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Organ podkreślił, iż pani B. W. nie pracowała a podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2013 r. z mocy ustawy w zakresie emerytalno - rentowym jako domownik, w związku z tym specjalny zasiłek opiekuńczy jej nie przysługuje. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. W. W uzasadnieniu podniosła, iż mieszka z mężem, który ma orzeczony stopień niepełnosprawności i jest pod stałą opieką lekarską. Oprócz męża ma trójkę dzieci w wieku szkolnym i musi zajmować się domem, dlatego też nie może podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, za organem I instancji, na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazujący na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wedle Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, bowiem ust. 8 cytowanego przepisu zawiera przesłanki negatywne, których wystąpienie uniemożliwia przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zalicza się do nich, w przypadku osoby sprawującej opiekę okoliczność podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innego tytułu. Odnosząc przedstawiony stan prawny do stanu faktycznego organ podniósł, iż bezsporne w sprawie jest iż B. W. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem H. W., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] lipca 2012 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Wnioskodawczyni obecnie nie podlega ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu z innego tytułu, a także nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Nie przekroczone został również w sprawie kryterium dochodowe. Organ zaakcentował jednak, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w świetle tej ustawy to również prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika natomiast, że wnioskodawczyni podlegała z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w charakterze domownika w okresach od 1 stycznia 1991 r. do 30 czerwca 1994 r., od 7 kwietnia 1997 r. do 5 października 2010 r. oraz od 24 stycznia 2011 r. do 10 czerwca 2013 r. W skardze do sądu administracyjnego B. W. podtrzymała swoje argumenty z odwołania wskazując, iż zajmuje się domem i chorym mężem. Jest obecnie bez żadnych dochodów. Mąż wymaga stałej opieki dziennej. Obecnie wnioskodawczyni podkreśliła, iż jest ubezpieczona u męża przy rencie, a nie jako domownik przy synu. Podkreśliła również, że miała wcześniej przyznane na dwa lata świadczenie na męża, które jej od 1 lipca 2013 r. nie przysługuje. Na tej podstawie wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu prawnego z daty jej wydania. Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na zmianę prawa w zakresie podnoszonych problemów, które nastąpiło od dnia 15 maja 2014 r. po wejściu w życie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). Przepis w tym brzemieniu nie określał natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak to miało miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego wcześniej w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) Ustawodawca sprecyzował przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] lipca 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. W trakcie postepowania administracyjnego ustalono, iż B. W. obecnie nie podlega ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu z innego tytułu, a także nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Nie przekroczone został również w sprawie kryterium dochodowe. Organ odwoławczy ustalił jednak, że wnioskodawczyni podlegała z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w charakterze domownika w okresach od 1 stycznia 1991 r. do 30 czerwca 1994 r., od 7 kwietnia 1997 r. do 5 października 2010 r. oraz od 24 stycznia 2011 r. do 10 czerwca 2013 r. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby opiekować się niepełnosprawnym mężem. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11.06.2013r., sygn. II SA/Bd 463/13, publ. CBOSA) Biorąc pod uwagę przedmiot sporu wyjaśnić należy, że przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienione zostały w art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez enumeratywne określenie podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Z akt nie wynika, by w rozpatrywanym przypadku występowały przesłanki negatywne określone w tym przepisie. Sąd podziela pogląd, że należy przyjąć - jak słusznie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, w wyroku z dnia 18.07.2013r., sygn. II SA/Go 506/13 i w wyroku z dnia 08.08.2013r., sygn. II SA/Go 516/13, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23.10.2013r. o sygn. II SA/Bd 874/13 oraz w wyroku z dnia 11.06.2013r. o sygn. II SA Bd 463/13 - (publ. CBOSA) - iż tak, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., trzeba wykładać szeroko. Wspomniana judykatura wskazała na przykładzie osób bezrobotnych, że już złożenie przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są bowiem w istocie takie same i oznaczają, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu, przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie również cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest opieka nad osobą niepełnosprawną i jej ochrona. Przyjęcie, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzednio podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W przedmiotowej sprawie organy skoncentrowały się na fakcie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik, nie czyniąc prawidłowych ustaleń dotyczących tego, czy skarżąca była rolnikiem, czy też nie. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Wskazać w tym miejscu należy na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12, który stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Wprawdzie uchwała ta dotyczy wprost art.17 u.ś.r., czyli świadczeń pielęgnacyjnych, lecz w ocenie Sądu orzekającego w zakresie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (art. 3 pkt 22 u.ś.r.) znajduje ona zastosowanie na zasadzie analogii również do art. 16 a u.ś.r., a więc specjalnych zasiłków opiekuńczych. Przyjęcie, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), obowiązuje inna wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia pojęcia "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 wymienionej ustawy o świadczenia rodzinnych, pojęcie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 z późn. zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko skarżąca nie będąc rolnikiem posiadającym i prowadzącym gospodarstwo rolne oraz ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), rezygnując z ubezpieczenia w KRUS jako domownik w ocenie Sądu spełniała przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uwzględniając powyższe organy administracyjne ponownie prowadzą postępowanie celem ustalenia, czy skarżącej przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organy administracyjne uwzględnią zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadzone z dniem 15 maja 2014 r. przez ustawę o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a w szczególności fakt dodania art. 17b u.ś.r. Powyższe dotyczy w szczególności art. 17b ust. 2 u.ś.r. zgodnie z którym, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).