II SA/Bk 828/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę W dniu 27 sierpnia 2018 r. i 6 września 2018 r. J. G. złożył dwa identyczne wnioski zwracając się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na: naprawę uszkodzeń powstałych w czasie gradobicia w dniu 1 maja 2018 r., pokrycie kosztów dojazdu do gabinetu rehabilitacji w Wiźnie, zakup węgla, ocieplenie i remont częściowo spróchniałego i załamanego sufitu, wymianę dwóch nieszczelnych i spróchniałych okien, zakup ubrań i butów na zimę, wymianę starej aluminiowej instalacji elektrycznej, wykup leków oraz dojazdy do lekarzy specjalistów. Skarżący wskazał na trudną sytuację materialną i zdrowotną, której obecnie nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Decyzjami z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nie przyznał J. G. prawa do zasiłku celowego na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu, pokrycie kosztów dojazdu do gabinetu rehabilitacji w W., zakup węgla, ocieplenie i remont częściowo spróchniałego i załamanego sufitu, wymianę dwóch nieszczelnych i spróchniałych okien, zakup ubrań i butów na zimę, wymianę starej aluminiowej instalacji elektrycznej, wykup leków oraz dojazdy do lekarzy specjalistów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 7 września 2018 r. w związku ze złożonymi wnioskami z dnia 27.08.2018 r. i 6.09.2018 r. pracownik socjalny udał się w asyście policji do miejsca zamieszkania wnioskodawcy w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jednakże wnioskodawca nie wyraził zgodny na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w asyście policji, w związku z czym zaniechano przeprowadzenia tego wywiadu z obawy o bezpieczeństwo pracownika socjalnego. W tym względzie organ powołał się na art. 107 ust. 3, 3a i 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej: "u.p.s.") wskazując, że brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Organ podkreślił, że wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, które ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Obowiązek współdziałania z organem dotyczy również sporządzenia tego wywiadu i powinien polegać na udzieleniu organowi niezbędnych, dla oceny wniosku, informacji. Ponadto organ podkreślił, że w maju 2018 r. przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy z powodu uszkodzeń dachu budynku mieszkalnego po gradobiciu w wysokości 1.977 zł. W wyniku złożonych odwołań decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy obydwie decyzje organu I instancji. W ocenie Kolegium ustalenia organu I instancji uzasadniają odmowę przyznania wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego, bowiem na zasadzie art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 3a, 3b i 4a u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, zaś brak takiego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Posiłkując się orzecznictwem, Kolegium uznało, że odmowa lub uniemożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w tym w asyście funkcjonariusza policji (co ma służyć spokojnemu przebiegowi czynności), wyczerpuje okoliczność braku współdziałania, o której mowa wyżej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł J. G., wskazując w jej treści, że posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, w związku z czym konstytucyjnym obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie mu szczególnej opieki zdrowotnej oraz zabezpieczenie egzystencji. Opisał także w sposób szczegółowy swoją sytuację życiową, oceniając dotychczasowe postępowanie organów, również w innych sprawach, za nieakceptowalne oraz powołał się na przeprowadzony w dniu 26 kwietnia 2018 r. wywiad środowiskowy, z którego ustaleń wynikało, że przekracza on kryterium dochodowe o 26,28 zł. Podał, że wywiady były przeprowadzone także w dniach 4 i 9 maja 2018 r. Powołując się na art. 107 ust. 4 u.p.s. wskazał, że wywiad środowiskowy jest ważny przez 6 miesięcy. Wskazał także, że nigdy nie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a jedynie nie zgadza się na wejście policji na jego posesję, bowiem nie jest przestępcą. Obszerne uzasadnienie skargi zawiera opis różnych czynności i postępowań organów, nie stroniąc od inwektyw pod adresem urzędników samorządowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].10.2018 r. utrzymująca w mocy dwie decyzje organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W konkretnej przypadku istota sporu sprowadzała się do zasadności zastosowania wobec skarżącego sankcji z art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), ze względu na brak współdziałania z pracownikami socjalnymi poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku z ubieganiem się o świadczenie z pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu administracyjnym z wniosków skarżącego z dnia 27.08.2018 r. i 06.09.2018 r. o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie wymienionych we wniosku potrzeb, nie doszło do przeprowadzenia przez pracownika socjalnego obligatoryjnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Bezsporna jest również przyczyna nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, tj. niewpuszczenie przez skarżącego do mieszkania pracownika socjalnego wraz z asystującym funkcjonariuszem policji. Motywy braku wyrażenia zgody przez skarżącego na wejście do mieszkania funkcjonariuszy Policji zostały przedstawione w odwołaniu oraz powtórzone w skardze do Sądu. Skarżący, jak stwierdził, nie pozwolił na wejście do domu funkcjonariusza policji, gdyż nie jest bandytą ani przestępcą. Tymczasem zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Niewątpliwie, w przypadku zgłoszenia wniosku o zasiłek celowy, konieczne jest bowiem ustalenie sytuacji życiowej osoby, która się o to świadczenie ubiega. Stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z art. 107 ust. 1 u.p.s. wynika zaś, że przeprowadzenie tego wywiadu ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Oznacza to, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji wymaga współdziałania osoby z organem pomocowym. W świetle art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Stosownie zaś do treści art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W tym miejscu zauważyć należy, że dodany do art. 107 u.p.s. z mocą obowiązującą od 5 października 2015 r., ustęp 3a i 3b stanowią, że przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz świadczeniu pracy socjalnej w środowisku, może uczestniczyć drugi pracownik socjalny a także, że rodzinny wywiad środowiskowy oraz świadczenie pracy socjalnej w środowisku, może odbywać się w asyście funkcjonariusza Policji (ust. 3a) oraz, że kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek pracownika socjalnego lub z własnej inicjatywy, może wystąpić do właściwego miejscowo komendanta Policji o asystę w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego lub świadczenia pracy socjalnej w środowisku a właściwy miejscowo komendant Policji jest obowiązany do zapewnienia pracownikowi socjalnemu asysty Policji przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego lub świadczeniu pracy socjalnej w środowisku (ust. 3b). Jak wskazuje zaś art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację, stanowi między innymi podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Z treści zacytowanych wyżej przepisów niewątpliwie wynika uprawnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wnioskowania o zapewnienie asysty funkcjonariuszy Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego oraz obowiązek Policji zapewnienia takiej asysty. Uprawnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej, w tekście przepisu nie zostało ograniczone żadnymi przesłankami. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1310), na mocy której wprowadzono do ustawy o pomocy społecznej możliwość przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych przy udziale dwóch pracowników socjalnych jak również w asyście funkcjonariuszy Policji, wynika, że celem regulacji była poprawa bezpieczeństwa pracowników socjalnych. Z uwagi na to, że w tekście ustawy, decyzja kierownika ośrodka pomocy społecznej w przedmiocie wystąpienia do komendanta Policji o wytypowanie asysty funkcjonariuszy Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, nie została obwarowana przesłankami, stwierdzić należy, iż dostrzeżenie w danej sprawie przez kierownika ośrodka pomocy społecznej potrzeby asysty Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego (podstawy ku temu daje sam skarżący formułując obraźliwe epitety pod adresem pracowników organów pomocy społecznej) i nałożony na Policję obowiązek uwzględnienia wniosku o zapewnienie asysty funkcjonariusza Policji przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, oznacza, że skarżący wnioskując o pomoc społeczną miał obowiązek znoszenia obecności policjanta przy czynności przeprowadzania wywiadu niezależnie od tego, jak osobiście odbiera obecność policjanta. Funkcjonariusz Policji wytypowany przez właściwego komendanta do asystowania przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, ma obowiązek wypełnienia polecenia (rozkazu) gdyż jego "złamanie" będzie traktowane jako przewinienie służbowe. Niewyrażenie zaś przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście funkcjonariusza Policji, jest równoznaczne z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu. Jak już wyżej wyjaśniono wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu (tak: m.in.: WSA w Gdańsku w tezie wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. III SA/Gd 870/16 i NSA w tezie wyroku z dnia 7 marca 2017r. sygn. I OSK 2454/16). Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy beneficjenta pomocy społecznej z organem a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej, jest traktowana jako naruszenie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (vide: stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 2186/16, Lex nr 2205303). W świetle wyżej wymienionych przepisów nie sposób uznać, że został naruszony przepis art. 107 ust. 3a w zw. z ust. 3b ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 K.p.a. w sytuacji, gdy udział Policji podczas wywiadu nie jest obwarowany żadnymi przesłankami ustawowymi. Wystarczy sama obawa pracownika socjalnego o naruszenie jego bezpieczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r. I OSK 786/18). Odrębnie należało odnieść się, zdaniem Sądu, do żądania przyznania skarżącemu odszkodowania z powodu strat poniesionych w wyniku gradobicia. Otóż sądowi z urzędu zanana jest okoliczność, że decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] skarżącemu na jego wniosek z dnia 2 maja 2018 r. przyznano zasiłek celowy w wysokości 1977 zł z przeznaczeniem na naprawę uszkodzeń budynku mieszkalnego spowodowanych gradobiciem w dniu 1 maja 2018 r. Zatem brak jest podstaw do przyznania na ten sam cel kolejnego zasiłku celowego. Decyzja o przyznaniu zasiłku w kwocie 1977 zł na naprawę szkód po gradobiciu, była poddana kontroli sądowej. Skarga J. G. na decyzję SKO w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy rozstrzygniecie z dnia [...] maja 2018 r. została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Z uwagi na powyższe, podnoszony na obecnym etapie postępowania zarzut skarżącego, że przyznana kwota na naprawę szkód po gradobiciu nie pokryła w całości poniesionych strat, a inni rolnicy otrzymali wyższe kwoty, nie mógł być uwzględniony. Merytorycznemu rozpatrzeniu nie podlegały pozostałe żądania skarżącego, wymienione we wnioskach z dnia 27.08.2018 r. i z 6.09.2018 r. bo jak wyżej wskazano, podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego był brak współpracy z pracownikami socjalnymi, przejawiający się w uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez skarżącego w dniu 7.09.2018 r. w miejscu jego zamieszkania. Reasumując powyższe, tj. całokształt zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją a w konsekwencji skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).