II SA/Bk 828/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy G. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie obowiązków pokontrolnych 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 980,00 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. nr [...], w którym nałożono na Gminę G. obowiązek: 1. doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego przebiegu rurociągu (kolektora sanitarnego) na działce nr geod. [...] obręb G. z obowiązującym stanem prawnym, w tym decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. warunkującej przejście kolektora sanitarnego pod dnem Kanału N. w km 6+15 zapisem w pkt 2: Rzędna góry rurociągu nie może być wyżej niż 112,85 m npm Kr., w terminie do [...] kwietnia 2020 r. 2. pisemnego powiadomienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. o sposobie realizacji zarządzenia pokontrolnego dostosowania stanu faktycznego do zgodności z prawem, czyli wykonania obowiązku wynikającego z treści pkt 1 niniejszego zarządzenia pokontrolnego w terminie 14 dni od daty jego wykonania. W uzasadnieniu wydanego zarządzenia pokontrolnego wskazano, że na podstawie art. 240 ust. 3 pkt 14, art. 334 pkt. 2, 4, art. 335 ust. 1 pkt 1 i art. 336 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2019 r. kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne oraz wykonania urządzeń wodnych przez Gminę G. Kontrolowany podmiot posiada decyzję Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] kwietnia 1995 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla Urzędu Gminy w G. na przejście syfonowe kolektora sanitarnego pod dnem Kanału N. we wsi W. gm. G. Podczas kontroli okazano inwentaryzację sieci kanalizacyjnej z 1995 r., do wykonania której kontrolowany podmiot był zobowiązany ww. decyzją. Na podstawie tej inwentaryzacji oraz z analizy mapy na której została naniesiona trasa rurociągu nie było możliwe określenie rzędnych góry rurociągu. W trakcie kontroli, podmiot kontrolowany okazał inwentaryzację geodezyjną przejścia syfonowego kolektorów sanitarnych pod dnem Kanału N. wykonaną na etapie realizacji przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. inwestycji pn.: "Odbudowa brzegów i udrożnienie Kanału N. w m. G.", przeprowadzoną przez uprawnionego geodetę przy asyście płetwonurka. Przedmiotowa inwentaryzacja, wykonana w dniu [...] października 2018 r. wykazała, że kanalizacja sanitarna w przekroju Kanału N. ozn. lit. A-B (pierwsza nitka rurociągu) znajduje się na wysokości od 113,25 m n.p.m. do 114,88 m n.p.m., zaś w przekroju ozn. lit. C-D (druga nitka rurociągu) na wysokości od 113,37 m n.pm. do 114,78 m n.p.m. Zgodnie z warunkami decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. rzędna góry rurociągu nie może być wyżej niż 112,85 m npm Kr. Natomiast według wykonanych ww. pomiarów geodezyjnych kolektory usytuowane są powyżej wskazanej rzędnej, a więc niezgodnie z warunkami określonymi w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym. W obecnym stanie faktycznym, posadowienie kolektora sanitarnego stanowi w ocenie organu zagrożenie dla żeglugi, jak również stwarza ryzyko jego uszkodzenia, a w konsekwencji skutkować będzie zanieczyszczeniem wód kanału. W związku z powyższym i mając na uwadze zapisy art. 341 ust. 2 ustawy Prawo wodne zarządzono, że kontrolowany w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę o realizacji zaleceń wskazanych w zarządzeniu. Z zarządzeniem pokontrolnym nie zgodziła się Gmina G. i w skardze złożonej do tut. Sądu wniosła o jego uchylenie. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: a) art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez: niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy i brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; b) art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez nałożenie na Gminę obowiązku realizacji zadań określonych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w terminie do dnia [...] kwietnia 2020 r., podczas gdy w zarządzeniu pokontrolnym możliwe jest wyłącznie wyznaczenie terminu, w którym kontrolowany ma obowiązek powiadomienia organu o realizacji zaleceń wskazanych w zarządzeniu, c) art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez nałożenie w zarządzeniu pokontrolnym obowiązków o charakterze niewykonalnym, biorąc pod uwagę wyznaczony termin, d) art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych niemających oparcia w prawach i obowiązkach skarżącej, jako podmiotu kontrolowanego wynikających ze stosunków właścicielskich, co prowadzi do nieuzasadnionego i nieznajdującego oparcia w aktualnym stanie faktycznym i prawnym obciążenia skarżącej. Uzasadniając stawiane zarzuty autora skargi podniósł, że zarządzenie pokontrolne skierowane zostało do niewłaściwego podmiotu. Sporny kolektor sanitarny będący częścią sieci kanalizacyjnej w miejscowości W. gm. G. został bowiem przekazany przez Gminę G. na rzecz Gminnego Zakładu Komunalnego, przekształconego następnie w Gminny Zakład Komunalny sp. z o.o. w B. Pełnomocnik zwrócił ponadto uwagę, że kolektory tłoczne zostały ułożone zgodnie z projektem sporządzonym w 1995 roku, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, zostały one następnie po wybudowaniu odebrane bez uwag, jako zgodne z normami, projektem i umową i dopuszczone do użytkowania, a następnie były bezawaryjne eksploatowane do dnia dzisiejszego tj. 23 lata. Zdaniem strony skarżącej, dotychczasowe położenie kolektorów kanalizacyjnych nie przeszkadzało w prawidłowej żegludze do czasu prowadzenia robót na kanale. Nie przeszkadzałoby to i nadal gdyby nie zmiany w usytuowaniu kanału. Obniżenie kolektorów do obecnej rzędnej 112,85 m n.p.m. nie spowoduje większych zmian położenia kolektorów w punktach inwentaryzacji B, D i w żaden sposób nie rozwiąże zaistniałego obecnie problemu. Niezasadne jest zatem nałożenie obowiązku na Gminę, tym bardziej, że to nie Gmina, ale GZK sp. z o.o. w B. jest właścicielem przedmiotowego kolektora, zatem to nie Gmina winna być adresatem przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Ponadto strona podniosła, że zakreślony na [...] kwietnia 2020 r. termin wykonania zakreślonych prac jest nierealny do dotrzymania z uwagi na złożoność problemu, niezależnie od tego, kto miałby te pracy wykonać. W ocenie skarżącego problemem nie jest również położenie kolektora kanalizacyjnego, lecz zmiana biegu kanału dokonana w wyniku przeprowadzenia ostatniej inwestycji, zatem to na jej inwestorze winien spoczywać obowiązek rozwiązania zaistniałego problemu, a nie na właścicielu kolektora, to jest GZK sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kontrola gospodarowania wodami odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Odnosząc się do kwestii skierowania zarządzenia pokontrolnego do niewłaściwego podmiotu organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzenia czynności kontrolnych skarżący w każdej chwili mógł przedłożyć dowody wskazujące na fakt, iż przedmiotowe urządzenie wodne nie stanowi własności Gminy. Ponadto sam skarżący poinformował, co znalazło swoje odzwierciedlenie w protokole kontroli, iż zarządzającym, a nie właścicielem sieci kanalizacji sanitarnej na analizowanym terenie jest obecnie Gminny Zakład Komunalny Sp. z o. o. Wobec powyższego, zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do podmiotu kontrolowanego tj. Gminy G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że formułując wniosek o odrzucenie skargi organ nie wskazał okoliczności, które stanowiłyby przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Takich przeszkód nie dostrzega również Sąd. Skarga dotyczy przejawu działalności organów administracji publicznej objętej kognicją sądów administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy wodne na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, choć nie są decyzjami administracyjnym, to mają władczy charakter i rozstrzygają indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, co oznacza, że zakwalifikować je należy jako inne akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Akty takie podlegają zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. II SA/Rz 1314/18, wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. sygn. II OSK 2893/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Poza tym skarga została wniesiona w terminie i spełnia wszystkie wymagania formalne. Przystępując zaś do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd podziela wątpliwości strony skarżącej, że kwestionowane zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu. Organ kontrolujący nie zbadał wystarczająco wnikliwie tej kwestii. Tymczasem z dowodów przedstawionych przez Gminę wynika, że przedmiotowa sieć kanalizacji została przekazana aportem przez Gminę do majątku utworzonej w 2011 r. spółki kapitałowej Gminnego Zakładu Komunalnego w miejscowości B. (vide kopia przekazania środka trwałego w postaci kanalizacji W. etap II z dnia [...] października 2011 r. na rzecz Gminnego Zakładu Komunalnego oraz akt założycielski zawiązujący Gminny Zakład Komunalny spółkę z o.o. – akt notarialny z dnia [...] grudnia 2011 r.). Ponadto, w dokumentacji zgromadzonej przez organ znajduje się m.in. pismo datowane na [...] listopada 2012 r., w którym Gminny Zakład Komunalny Sp. z o.o. tytułuje się jako właściciel sieci kanalizacyjnej. W związku z powyższym owa kanalizacja stanowi obecnie mienie gminnej osoby prawnej i to ta osoba powinna być kontrolowana i wobec tego podmiotu powinno zostać wydane zarządzenie pokontrolne. Potwierdził się zatem zarzut naruszenia art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych niemających oparcia w prawach i obowiązkach Gminy, jako podmiotu kontrolowanego wynikających ze stosunków właścicielskich. Wpływu na wynik rozstrzygnięcia nie ma okoliczność, że w aktach brak jest decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego na gminną spółkę kapitałową. Zarówno w aktualnie obowiązującej ustawie Prawo wodne (art. 411), jak również w ustawach z 2001 r. (art. 134) i z 1974 r. (art. 29) znajdowały się regulacje stanowiące o przejęciu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na następców prawnych zakładu, który takie pozwolenia uzyskał. Nie ulega przy tym wątpliwości, że owo przejście praw i obowiązków następowało i następuje z mocy samego prawa i bez względu na to, czy następca prawny wystąpił z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz poprzednika prawnego. Stwierdzenie powyższego uchybienia stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z obrotu prawnego. Na obecnym etapie przedwczesnym jest odniesienie się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze. Wobec przeprowadzenia kontroli i wydania zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem procedury polegającej na skierowaniu działań w tym zakresie do niewłaściwego podmiotu, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego aktu. Orzeczenie o kosztach postępowania znalazło zaś podstawę w przepisach art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.