II SA/Bk 829/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.), po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Gminie B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. , Decyzją z dnia [...]. września 2017 r. Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Prezydenta Miasta B. od decyzji tegoż Prezydenta (działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) z dnia [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu i wypłaceniu przez Prezydenta Miasta B. odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, art. 18 i art. 23 specustawy drogowej. Skargę na decyzję Wojewody złożyła do sądu administracyjnego Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że Gmina B. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zaskarżona została decyzja wydana po rozpoznaniu odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ tej Gminy. Wojewoda powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. o sygnaturze I OPS 2/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. "Inne przyczyny" niedopuszczalności skargi to m.in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie może być skarżącym (nie posiada legitymacji procesowej), przy czym chodzi tu o podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (vide np. postanowienie NSA z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2006/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Uzasadnienie oceny o braku interesu prawnego skarżącej w sprawie niniejszej Gminy B. rozpocząć należy od wskazania na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym podmiotem nieposiadającym interesu prawnego we wniesieniu skargi jest organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, bowiem powierzenie takiemu organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (tak np. postanowienie z dnia 28 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 1040/17, CBOSA). Z nieco odmienną sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której skarżącą – jak wskazano jednoznacznie w skardze - jest Gmina B. Faktycznie jednak Gmina B. jest gminą miejską, a w istocie jest miastem na prawach powiatu, którego organ (Prezydent Miasta B.) wydał w pierwszej instancji decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie specustawy drogowej. W decyzji tej Prezydent Miasta zobowiązał reprezentowane przez siebie Miasto B. (faktycznie gminę miejską B.) do zapłaty odszkodowania na rzecz osób fizycznych. Nie jest to zatem sytuacja, gdy skarżącym wprost jest organ pierwszej instancji, ale sytuacja, w której skarżącym jest jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał w pierwszej instancji decyzję dotyczącą mienia tej jednostki. Zdaniem sądu, taka sytuacja, podobnie jak i sytuacja gdy skarżącym jest wprost organ pierwszej instancji, powoduje niedopuszczalność wniesionej skargi. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Zdaniem NSA, podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że prawo jednostki samorządu terytorialnego do sądu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej, gdy działania te nie są jednakże działaniami władczymi organów tych jednostek. Oznacza to, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy. Przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu – rozstrzygnięcia organu nadzoru. Takie sytuacje przewidują art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi nie jest w niej rozstrzygnięcie nadzorcze ani inne rozstrzygnięcie, do którego zaskarżenia przepis prawa wprost legitymuje jednostkę samorządu terytorialnego lub jej organ. W przywołanej uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. NSA wskazał również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Dlatego jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie innego założenia (o legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji) podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej i wywoływałoby wrażenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Stąd też należy przyjąć, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powyższe ma odniesienie wprost do gmin miejskich, które są miastami na prawach powiatu. Jak wskazał wyraźnie NSA w przywoływanej uchwale, powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela i akceptuje stanowisko NSA sformułowane w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., co skutkuje obowiązkiem oceny skargi Gminy B. jako niedopuszczalnej z uwagi na brak po stronie tej Gminy interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody umarzającej postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.