II SA/Bk 83/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu P. N. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], wstrzymujące E. S. – C. i K. C. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w S. przy ul. N. Ś. wykonanych bez stosownego pozwolenia i zobowiązujące do przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności z uwzględnieniem prawidłowego odpływu wód opadowych na własną posesję oraz prawidłowości wykonania ściany szczytowej budynku od strony działki [...] ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe z wnioskami i zaleceniami. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku zostało wszczęte na wniosek J. F. Organ I instancji ustalił, że dokonane przez inwestorów w dniu 27 lutego 2007 r. zgłoszenie w Starostwie Powiatowym w B. obejmowało ocieplenie budynku styropianem i otynkowanie, wymianę pokrycia dachowego z blachy na blachodachówkę oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej z terminem rozpoczęcia robót - 1 kwietnia 2007 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2008 r., oględzin stwierdzono, że oprócz zgłoszonych robót budowlanych, inwestorzy rozebrali ogniomur, zmienili konstrukcję i kształt dachu poprzez wyprowadzenie okapu oraz rynny około 0,40 m poza lico ściany szczytowej usytuowanej wzdłuż granicy działki J. F., wykonali schody i przebudowali dwie werandy. Organ I instancji stwierdził, że wykonanie robót budowlanych wykraczających poza zakres dokonanego zgłoszenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. W konsekwencji zastosował procedurę wynikającą z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 30 września 2008 r. wstrzymał prowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych i zobowiązał inwestorów do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji technicznej. Postanowienie to zakwestionował J. F. Zarzucił, że opis stanu technicznego budynku zawarty w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji jest niezgodny z rzeczywistym i wniósł o przeprowadzenie ponownych oględzin. W związku z powyższym organ odwoławczy w dniu 19 listopada 2008 r. przeprowadził oględziny i ustalił, że w wyniku wykonanych robót budowlanych zmieniono orynnowanie, pokrycie dachowe, okna i drzwi, wykonano podbitkę. Ponadto ustalono, że przebudowana została weranda od ul. N. Ś. – rozebrano istniejące w niej otwory okienne i ściany do wysokości ławy fundamentowej, pozostawiając trzy słupy i rozbudowano schody na całą jej szerokość. Weranda istniejąca od strony podwórka została zabudowana - zamurowano otwory okienne znajdujące pod nią, na werandzie w miejsce istniejących otworów okiennych na całej jej długości wykonano dwa okna o szerokości 0,80 m i 1,45 m, pozostałą zaś część otworów zamurowano. W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty przekroczyły zakres robót określony w zgłoszeniu. Zakres ich wykonania wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, choć powierzchnia użytkowa ani kubatura tego budynku nie zostały zwiększone. Jednocześnie organ wskazał, że roboty nie zostały w całości zakończone, gdyż widoczne są miejsca, niepokryte lub niewykończone tynkiem, gdzie widoczny jest styropian oraz siatka podtynkowa. Ponadto inwestor wykonał roboty budowlane niepowodujące powstania nowego budynku lub nowej jego części. Dlatego też właściwe w sprawie było zastosowanie regulacji zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Skargę od powyższego postanowienia do sądu administracyjnego wywiódł J. F. Zarzucił organom nadzoru budowlanego stronniczość w podejmowanych czynnościach, która ma na celu "wybronienie" samowoli budowlanej. Podniósł, że poprzez wykonane zmiany w konstrukcji budynku, przede wszystkim poprzez budowę schodów i zmian w elewacji "ominięto" prawo budowlane jak i prawo własności. W wyniku tych robót wybudowano nowy obiekt bez projektu oraz pozwolenia, a także bez zachowania ustawowych odległości od ulicy i granicy z jego działką. W dalszej części skargi wskazano na nieścisłości zachodzące pomiędzy materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie a stanowiskiem organów nadzoru budowlanego. I tak wywiedziono, że nie jest prawdą, iż: - roboty budowlane nie zostały w całości zakończone - według oświadczenia samego inwestora ostatnie roboty wykonano w marcu lub w kwietniu 2008 r., - wykonano wymianę okien i drzwi zgodnie ze zgłoszeniem - w 50% wykonano otwory w nowych miejscach a nie w miejscach istniejących, w szczególności wykonano dwa zupełnie nowe otwory na szerokie drzwi balkonowe dwuskrzydłowe, jedne na parterze w głębi werandy, a drugie symetrycznie na piętrze, wymontowano jedne drzwi wejściowe z podwórka na werandę, drugie zaś drzwi wejściowe z domu na balkon zamurowano całkowicie, nadto wykonano cztery nowe otwory na ścianie od podwórka – w tym dwa wymienione przez organ i dwa zatajone, - pozostawiono trzy słupy na werandzie, gdyż nie istniały one od początku, - rozbudowane zostały schody na całą szerokość werandy, gdyż schody te zostały wybudowane 2 m poza długość werandy, - powierzchnia ani kubatura budynku nie została zwiększona, gdyż została ona w związku z budową schodów zwiększona o 16 m2 . Nadto skarżący podniósł, że zatajony został fakt przekroczenia granicy jego posesji o 15 cm. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem oceny Sądu, w niniejszym postępowaniu było wydane w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzenia wszelkich robót budowlanych i nakazania inwestorom przedłożenia stosownej dokumentacji technicznej. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zastosowany w sprawie art. 50 prawa budowlanego upoważnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych realizowanych samowolnie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – art. 50 ust. 1. Treść tego przepisu wskazuje, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie odmienne sytuacje: pierwszą określoną w ust. 1 pkt 1, tj. dotyczącą samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową i drugą określoną w ust. 1 pkt 2 – 4, tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. Przedmiotowa regulacja upoważnia zatem organ nadzoru budowlanego w przypadku, kiedy roboty budowlane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa wdrożyć procedurę legalizacyjną. W konsekwencji wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia, co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Samo postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót nie załatwia sprawy, co do istoty. Jest ono ważne w okresie 2 miesięcy. Przed upływem tego terminu organ powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 lub w art. 50a pkt 2. W samym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, wobec treści art. 50 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, organ może także nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 50 ma zastosowanie do wykonywania samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone. Podkreślić również należy, iż przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego (vide: uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998 r., nr 1, poz. 3). Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 7 prawa budowlanego przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w dniu 27 lutego 2007 r. inwestorzy w Starostwie Powiatowym w B., zgłosili wykonanie następujących robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w S. przy ul. N.Ś.: ocieplenie budynku styropianem i otynkowanie, wymianę pokrycia dachowego z blachy na blachodachówkę oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. W wyniku przeprowadzonych dwukrotnie oględzin przez organy nadzoru budowlanego w dniu 20 sierpnia 2008 r. (organ I instancji) i w dniu 19 listopada 2008 r. (organ II instancji) ustalono, że oprócz zgłoszonych robót budowlanych inwestorzy, rozebrali ogniomur, zmienili konstrukcję i kształt dachu poprzez wyprowadzenie okapu oraz rynny około 0,40 m poza lico ściany szczytowej usytuowanej wzdłuż granicy działki skarżacego, wykonali schody i przebudowali dwie werandy. Charakter prac wykonanych w budynku, wskazuje na to, że wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie ich bez pozwolenia stanowi naruszenie art. 28 prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty te nie zostały jeszcze zakończone a ich wykonanie nie doprowadziło do powstania nowego budynku lub jego nowej części. Dlatego też przyjęcie przez organy, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego i zastosowanie znajdzie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, było prawidłowe. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1, jak już wykazano powyżej, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o dalszych losach wstrzymanych robót stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Wstrzymanie prowadzenia robót jest uzasadnione wyłącznie potrzebą rozważenia tego, jakie nakazy, czy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy należy nałożyć na inwersora (tak: wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., IV SA 1280/97 niepubl.). Legalności kwestionowanego postanowienia nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Ich lektura prowadzi do wniosku, że skarżącemu przede wszystkim zależy na tym, aby w trybie natychmiastowym poprzez nakazanie rozbiórki doprowadzić przedmioty budynek do stanu poprzedniego. Jednakże podnieść należy, iż w sytuacji, gdy w sprawie dopuszczalne jest wdrożenie procedury legalizacyjnej, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do jej przeprowadzenia. Natomiast uprawnienie do orzeczenia rozbiórki powstaje jedynie wówczas, gdy inwestor nie wykona obowiązków mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do zgodności z prawem. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż odległość od granicy z działką sąsiednią nie uwzględnia schodów zewnętrznych, lecz odległość najbliższych ścian z oknami lub bez okien. Odległość od ulicy nie została ściśle określona przez przepisy, które stanowią jedynie, że nie jest dopuszczalne naruszenie linii zabudowy. Warunek ten jednakże dotyczy ścian budynku. W kwestii zaś granicy działek organy nadzoru budowlanego nie mogą się wypowiadać, gdyż kompetencje w tym zakresie mają inne organy. Powyższych uprawnień nie posiada również tutejszy Sąd. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącego nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).