II SA/Bk 830/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy w R. z dnia [...] grudnia 2013 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr[...], utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr[...], o odmowie przyznania K. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2013 r. skarżący wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką P. D. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr[...], odmówił przyznania ww. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odwołując się do regulacji tego świadczenia zawartej w przepisach art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ stwierdził, że powodem odmowy przyznania świadczenia był brak rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Organ podniósł, że wnioskodawca był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] listopada 2012 r., zaś od [...] stycznia 2013 r. do [...] października 2013 r. był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Podniósł w nim, że [...] października 2013 r. przyznano mu prawo do świadczenia, a w dniu [...] listopada 2013 r. wyrejestrował się z urzędu pracy jako osoba bezrobotna i zrezygnował z poszukiwania pracy, co jest jednoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia. Dodał również, że jego sytuacja życiowa nie uległa zmianie, tj. nie podjął żadnej pracy zarobkowej i sprawuje opiekę nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło podstawę materialnoprawną mającą zastosowanie w niniejszej sprawie, z przytoczeniem pełnej treści przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto wskazano, że przesłanką pozytywną otrzymania wnioskowanego świadczenia jest spełnienie również kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Następnie na podstawie akt sprawy ustalono, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] listopada 2012 r. P. D. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] listopada 2012 r. na stałe, z zaznaczeniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 463,48 zł i nie przekracza kryterium określonego w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, tj. 623 zł. Ustalono również, że skarżący w okresie ostatnich kilku lat nie pracował i był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. od [...] marca 2000 r. do [...] września 2004 r., od [...] lutego 2005 r. do [...] listopada 2010 r. i od dnia [...] stycznia do [...] listopada 2012 r. W okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. pobierał stypendium z tytułu stażu. Organ ustalił ponadto, że wnioskodawca na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr[...], otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, zaś na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr[...], przyznano mu zasiłek opiekuńczy w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] października 2013 r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej stałej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Powyższe ustalenia, w ocenie organu świadczą o tym, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wyjaśnił, że brzmienie art. 17 ust. 1 różni się od brzmienia art. 16 a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie ustawodawca krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego zawęził uzależniając jego przyznanie nie tylko od kryterium dochodowego, które w tym przypadku jest spełnione, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby nie podejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zrekompensowanie utraconego dochodu osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Konieczne jest więc ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a nie być bezrobotną nie z własnej woli. Osoba starająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy powinna wykazać rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem przed ustaleniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i przed pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak było w tym przypadku skarżący powinien był pozostawać w zatrudnieniu lub wykonywać inną pracę. Z akt jednoznacznie wynika, że skarżący nie zrezygnował z jakiegokolwiek zatrudnienia lub z wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania postanowiło zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący podniósł, że nie zgadza się z powołaną decyzją. Zaznaczył, że [...] listopada 2013 r. wyrejestrował się z urzędu pracy aby pobierać "zasiłek opiekuńczy" z tytułu opieki nad matką. Podniósł, że od tamtej pory nie pracował, ani nie poszukiwał pracy, lecz opiekował się matką. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W okresie od 25 marca 2014 r. do 22 sierpnia 2014 r. postępowanie pozostawało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 1/14 dotyczącej konstytucyjności art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja SKO w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej u.ś.r.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającą z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący przed uzyskaniem przez matkę niepełnosprawności w dniu [...] listopada 2012 r. nie podejmował zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe wypełnienie przez niego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego, a zaistniałą trwającą od 12 listopada 2012 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Kolegium wskazało, że brzmienie art. 17 ust. 1 różni się od brzmienia art. 16 a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie ustawodawca krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego zawęził uzależniając jego przyznanie nie tylko od kryterium dochodowego, które w tym przypadku jest spełnione, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby nie podejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., sygn.. akt II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn.. akt II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn.. akt III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn.. akt IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r.. Następstwem tego wyroku było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która daje możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. Ponadto art. 17 w/w ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się w/w wskazaną wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego za równoznaczne z terminem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Mając na uwadze zmianę stanu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (K 27/13) tenże Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn. akt P 1/14) wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu o konstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. (z powodu którego było zawieszone niniejsze postępowanie) uważając kwestię za dostatecznie wyjaśnioną. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego przyjętego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.