II SA/Bk 830/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] listopada 2016 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając z urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], dotyczącej przyznania Pani A. K. (dalej powoływana także jako Skarżąca) świadczenia rodzicielskiego z tytułu opieki nad dzieckiem A. N., na okres od dnia 24 lutego 2016 r. do dnia 22 lutego 2017 r., w wysokości 1000 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżąca zarzuciła Kolegium błędną interpretację art. 27 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej powoływana jako u.ś.r.) dotyczący zbiegu uprawnień do świadczeń, co znajduje oparcie w wyroku WSA w Bydgoszczy dotyczącym podobnego przypadku jaki wystąpił w jej sytuacji. Podkreśliła, że Sąd uznał, że gmina i SKO dokonały błędnej wykładni wyżej wskazanego przepisu, bo przyznanie jednego ze świadczeń na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru rodzica nie odnosi się do sytuacji, gdy sprawowana jest opieka nad różnymi dziećmi. Dlatego matce dziecka przysługują odrębne uprawnienia z osobna do każdego dziecka. Wyłączenie wynikające z tego przepisu miałoby zastosowanie tylko wtedy, gdyby doszło do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], przyznano Skarżącej na okres od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 30 września 2017 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu nie podejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką J. K. Następnie późniejszą decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], przyznano Skarżącej świadczenie rodzicielskie nad synem A. N., na okres od dnia 24 lutego 2016 r. do dnia 22 lutego 2017 r., w wysokości 1000 zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Natomiast w niniejszym przypadku, wbrew wyraźnemu ustawowemu zakazowi przyznania jednej osobie praw do więcej niż jednego pozostających w zbiegu świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., organ przyznał takie prawa do dwóch pozostających w zbiegu świadczeń, rażąco naruszając przepis art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy. Organ zaakcentował, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych uregulowano dwa rodzaje zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych na dzieci. Pierwsza regulacja zawarta jest w art. 17c ust. 9 u.ś.r. Przepis ten przewiduje, że na to samo dziecko nie można pobierać (strona nie ma możliwości wyboru) jednocześnie następujących świadczeń w przypadku: gdy w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy którykolwiek z opiekunów ubiega się o świadczenie rodzicielskie, a na to samo dziecko pobierane już jest jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, świadczenie rodzicielskie nie przysługuje. Natomiast w art. 27 ust. 5 u.ś.r. uregulowany jest sposób postępowania, gdy ta sama osoba jest uprawniona jednocześnie do różnych świadczeń opiekuńczych z tytułu opieki nad różnymi osobami. W tym wypadku przysługuje tej osobie tylko jedno świadczenie (wybrane). Z powyższego wynika, że decyzja przyznająca Skarżącej świadczenie rodzicielskie została wydana przy zaistnieniu wady nieważności uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega unieważnieniu. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Zarzuciła, że Kolegium błędnie zinterpretowało art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczący zbiegu uprawień do świadczeń. Wskazując na wyrok WSA w Bydgoszczy wskazała, że zbieg świadczeń byłby wówczas, gdyby świadczenia dotyczyły tego samego dziecka, a zatem gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie i osoby wymagającej opieki. Skarżąca podniosła, że w jej przypadku nie może być mowy o wyborze świadczenia, gdyż pobiera świadczenie pielęgnacyjne nie na to samo dziecko. Jej zdaniem z racji opiekowania się różnymi dziećmi przysługują jej dwa świadczenia: świadczenie rodzicielskie na syna i świadczenie pielęgnacyjne na córkę. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Zdaniem Kolegium pogląd prezentowany przez Skarżącą oraz zawarty w wyroku WSA w Bydgoszczy jest błędny, bowiem przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. jednoznacznie wyklucza przyznanie jednej osobie praw do więcej niż jednego z wymienionych w nim świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie nie był sporny. Spór natomiast ogniskował się w zakresie właściwej interpretacji art. 27 ust. 5 u.ś.r., w szczególności czy ma on zastosowanie do sytuacji faktycznej zaistniałej u Skarżącej, to jest pobierania przez tę samą osobę świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną córkę oraz świadczenia rodzicielskiego na syna. Rozstrzygając powstały spór należy w pierwszej kolejności przybliżyć instytucję świadczenia rodzicielskiego. W myśl art. 2 pkt 5 u.ś.r. świadczeniem rodzinnym jest m.in. świadczenie rodzicielskie. Świadczenie to zostało wprowadzone do systemu świadczeń rodzinnych na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r., poz. 1217), która w tym zakresie weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Świadczenie rodzicielskie (uregulowane w Rozdziale 3a u.ś.r.) przyznawane jest na podstawie art. 17c ustawy i przysługuje osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia są więc bezrobotni, studenci, a także osoby wykonujące prace na podstawie umów cywilnoprawnych. W przedmiotowej sprawie świadczenie rodzicielskie, z uwagi iż osobą uprawnioną do jego otrzymania jest matka, przysługuje na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Świadczenie to, stosownie do art. 17c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy przysługuje Skarżącej na okres 52 tygodni od dnia porodu. Świadczenie rodzicielskie – zgodnie z art. 17c ust. 5 u.ś.r. - przysługuje w wysokości 1000,00 zł miesięcznie, z uwzględnieniem ust. 6. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 17c ust. 8 u.ś.r. osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje: 1) w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci; 2) jedno świadczenie rodzicielskie w związku z wychowywaniem tego samego dziecka. Oznacza to, że nawet w sytuacji opieki osoby uprawnionej nad więcej niż jednym urodzonym dzieckiem (nawet gdy w trakcie jednego porodu urodzono dwoje i więcej dzieci), przysługuje wyłącznie jedno świadczenie rodzicielskie. Ponadto dostrzega się niepodzielność uprawnienia z uwagi na przypisanie jednego świadczenia do tego samego dziecka. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca w art. 17c ust. 9 u.ś.r. wskazał przypadki, kiedy świadczenie rodzicielskie nie przysługuje. Taka sytuacja ma miejsce m.in., gdy w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r.). Przepis ten zatem wyłącza prawo do świadczenia rodzicielskiego w przypadku, gdy uprzednio w stosunku do tego samego dziecka zostało już ustalone prawo do innego świadczenia rodzinnego, m.in. w sytuacji ustalenia w związku z opieką nad tym samym dzieckiem świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, bowiem Skarżąca otrzymała świadczenie rodzicielskie w związku z urodzeniem syna – A. N., natomiast świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na córkę – J. K. Nie zaistniała zatem sytuacja wychowywania tego samego dziecka i opieki nad tym samym dzieckiem, tak jak stanowi powyższy przepis. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że świadczenie rodzicielskie jest pomocą przysługującą w zamian świadczenia macierzyńskiego dla osób, które nie mogą skorzystać ze tego typu świadczenia. W żadnym przepisie ustawodawca nie wprowadził ograniczenia uprawnień do świadczenia rodzicielskiego w przypadku zbiegu z uprawnieniami do innych świadczeń przysługujących na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku różnych dzieci. Wbrew twierdzeniom Kolegium takim przepisem nie jest art. 27 ust. 5 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W ocenie Sądu dokonując wykładni przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy zwrócić uwagę na to, że celem tego uregulowania jest w istocie ustanowienie - dla osób uprawnionych do otrzymywania co najmniej dwu z wymienionych w ust. 5 świadczeń – prawa do wyboru jednego z tych świadczeń, tego które uprawniony zamierza otrzymywać. Przy czym "zbieg uprawnień", o którym mowa w ww. przepisie należy rozumieć jako sytuację, w której ta sama osoba jest uprawniona równocześnie do co najmniej dwu wskazanych tam świadczeń, przysługujących na tego samego podopiecznego (np. dziecko). Zaznaczyć należy, że analizowane zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 13 lipca 2016 r., II SA/Bd 617/16, świadczenie rodzicielskie i świadczenie pielęgnacyjne są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem, a zatem wyłączenie wynikające z art. 27 ustawy ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego. Z kolei WSA we Wrocławiu, również w prawomocnym wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r., IV SA/Wr 158/16 stwierdził, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Nie można bowiem przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust. 5 ustawy, istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Podzielając powyższe poglądy, stwierdzić zatem należy, że wyłączenie wynikające z art. 27 ust. 5 u.ś.r. ma zastosowanie włącznie w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w zakresie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę jak i podopiecznego. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. Końcowo należy także zwrócić uwagę, czego najwyraźniej nie dostrzegło Kolegium wszczynając z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga jednak ustalenia, jak w niniejszej sprawie, czy organ I instancji (Prezydent Miasta B.) wydając decyzję dopuścił się naruszenia prawa w sposób rażący. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (tak NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457). Nie może budzić wątpliwości, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdyby przepisy (w niniejszej sprawie, których nie zastosował organ I instancji, a które powinien był zastosować), nie pozostawiały jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść była jasna i nie wywoływała sporów doktrynalno-orzeczniczych. Mając na uwadze powyższe, przyjąć zatem należy, zakładając nawet słuszność stanowiska Kolegium co do interpretacji art. 27 ust. 5 u.ś.r. (której Sąd w składzie niniejszym nie podziela), że i tak nie było podstaw prawnych do stwierdzania nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2016 r. przyznającej Skarżącej świadczenie rodzicielskie z tytułu opieki nad synem. Skoro wykładnia spornego przepisu może budzić wątpliwości, czego dowodem są wskazane powyższej prawomocne wyroki sądów administracyjnych, nie można było skutecznie postawić decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku zarzutu rażącego naruszenia prawa. Tym samym należało stwierdzić, że brak było przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, bowiem decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2016 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji, stwierdzić należało że przeprowadzone przez Kolegium postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydane w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji tegoż organu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie opiera się o treść art. 145 § 3 p.p.s.a.